POLÍTICAS SOCIALES Y CUESTIÓN SOCIAL EN LA ARGENTINA DEL SIGLO XXI

Rebeca Cena

Compiladora

Evelyn Roxana Abildgaard

Osvaldo Agustín Alonso

Larry Andrade

Miguel Ángel Barreto

Rebeca Cena

Florencia Chahbenderian

María Rosa Chachagua

Andreina Colombo

Angélica De Sena

Andrea Dettano

Silvia Ferraris

Nadia Finck

Alejandra García Vargas

Laura Golovanevsky

Laura Lorena Leguizamón

Sabrina Lobato

Marcelo Lucero

Ayelen Martínez

Daniela Luisa Miranda

María Carolina Molinari

María Fernanda Moreno Russo

María Laura Puntel

Nancy Quintero

María Victoria Sordini

María Julia Spigariol

Graciela Noelia Suárez

Gabriela Vergara

Créditos

Políticas sociales y cuestión social en la Argentina del siglo XXI / Rebeca Cena ... [et al.] ; compilado por Rebeca Cena. - 1a ed . - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Estudios Sociológicos Editora, 2018.

Libro digital, PDF

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-3713-33-0

1. Sociología. I. Cena, Rebeca II. Cena, Rebeca, comp.

CDD 301

Diseño de tapa: Romina Baldo / rawpixel.com / Freepik

Diagramación y corrección: Juan Ignacio Ferreras

©2018 Estudios Sociológicos Editora

Mail: editorial@estudiosociologicos.com.ar

Sitio Web: www.estudiosociologicos.com.ar

Primera edición: diciembre de 2018.

Hecho el depósito que establece la Ley 11723.

Libro de edición argentina.

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Estudios Sociológicos Editora

Estudios Sociológicos Editora es un emprendimiento de Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos (Asociación Civil – Leg. 1842624) pensado para la edición, publicación y difusión de trabajos de Ciencias Sociales en soporte digital. Como una apuesta por democratizar el acceso al conocimiento a través de las nuevas tecnologías, nuestra editorial apunta a la difusión de obras por canales y soportes no convencionales. Ello con la finalidad de hacer de Internet y de la edición digital de textos, medios para acercar a lectores de todo el mundo a escritos de producción local con calidad académica.

Comité Editorial / Referato

María Noel Míguez. Posdoctora en Prácticas y Representaciones Sociales (Universidad París 7-Denis Diderot, Francia), Doctora en Ciencias Sociales (Universidad de Buenos Aires, Argentina), Magister en Servicio Social (Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil), Licenciada en Trabajo Social (UdelaR, Uruguay). Profesora Agregada del Departamento de Trabajo Social (Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República, Uruguay). Coordinadora del Grupo de Estudios sobre Discapacidad (GEDIS) de la Facultad de Ciencias Sociales (UdelaR, Uruguay). Autora de varias publicaciones a nivel nacional e internacional.

Enrique Pastor Seller. Doctor en Sociología. Profesor Titular de Universidad (Murcia, España). Con anterioridad a su incorporación a la Universidad de Murcia en 1996 ha desarrollado su experiencia profesional durante 15 años como Responsable de área de Servicios Sociales en diferentes Corporaciones Locales y Entidades del Tercer Sector, compaginando la atención directa con la gestión de centros, programas y proyectos sociales. Profesor Titular de Universidad adscrito al Departamento de Sociología y Trabajo Social de la Universidad de Murcia desde 1996. Promotor y Director Escuela Especialización Profesional “Práctica Social” (1998-2006). Vicedecano de Facultad (2006-2010), Decano Facultad (2010-2014), Vicepresidente Conferencia Decanos/as y Directores/as de Centros Universitarios de Trabajo Social de España (2013-2015). Vicepresidente Consejo General Trabajo Social de España (2015-2018). IP Grupo Investigación: «Trabajo Social y Servicios Sociales». Editor y Director Azarbe, Revista Internacional Trabajo Social y Bienestar, Miembro de equipos investigación de proyectos competitivos I+D+I nacionales e internacionales. Sus investigaciones y publicaciones internacionales vinculadas con Trabajo Social con comunidades, participación, servicios sociales, etc., avalan sus sexenios de investigación acreditados por la ANECA. Autor de numerosos artículos, capítulos y libros en revistas y editoriales de prestigio internacional de primer nivel en SPI, miembro de Comités Editoriales de revistas indexadas en ISI – Web, Scopus, ESCI etc. y profesor e investigador visitante en Universidades Internacionales de prestigio internacional.

Sofía Pérez de Guzmán Padrón. Doctora en Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. Responsable del Grupo de Investigación “Trabajo, Política y Género” del Plan Andaluz de Investigación y miembro del Grupo de Investigación “Empleo, Género y Regímenes de Cohesión Social” de la Universidad Complutense de Madrid. Ha realizado estancias de investigación en las universidades de Buenos Aires y San Martín, en Argentina, de Guadalajara y UNAM, en México, en la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y Trabajo, en Irlanda, y en el Instituto Sindical Europeo, en Bélgica. Actualmente es Vicepresidenta de la Asociación Andaluza de Sociología. Sus principales líneas de investigación son el trabajo, el empleo, el sindicalismo, las relaciones de género y la inmigración, temas sobre los que cuenta con una treintena de publicaciones. Ha participado en varios proyectos de investigación de financiación nacional e internacional. En los últimos cinco años ha coordinado al equipo español del proyecto “Transformations et négociations du travail et de l’emploi dans les activités postales européennes : Recherche dans cinq pays de l’UE”, financiado por la Unión Europea, y ha participado como investigadora en los proyectos “Crisis de empleo y transformaciones en las desigualdades de género: un análisis desde los usos de tiempo” y “El emprendimiento como estrategia de lucha contra el desempleo juvenil” del Plan Nacional de Investigación.

Ana María Pérez Rubio. Doctora en Ciencias Sociales. (Universidad de Entre Ríos. Argentina) Master en Cienias Sociales. (Fundación Bariloche, con beca CLacso, Argentina). Psicóloga (Universidad Nacional de Rosario). Profesora Titular de Sociología de la Educación (Universidad Nacional del Nordeste). Directora del Centro de Estudios Sociales. Universidad Nacional de Rosario. Autora de artículos y libros con referato en publicaciones nacionales e internacionales. Actualmente retirada.

Diego Quattrini. Doctor en Ciencias Sociales y Licenciado en Sociología. Se desempeña como Docente Investigador del Instituto Académico Pedagógico de Ciencias Sociales (U.N.V.M.). Miembro del Programa de Estudios sobre Acción Colectiva y Conflicto Social y del GESSYCO (Grupo de Estudios Sociales sobre Subjetividades y Conflictos - Universidad Nacional de Villa María). Su campo de investigación se constituye a partir del cruce entre la sociología de la educación, las investigaciones actuales sobre el mundo del trabajo y la sociología del cuerpo y las emociones. Es además director de diferentes proyectos de investigación, autor de publicaciones nacionales e internacionales y editor del Boletín ONTEAIKEN.

Presentación: una mirada sobre las Políticas Sociales del Siglo XXI

Angélica De Sena y Rebeca Cena

Las políticas sociales, en tanto modos de intervención del Estado, han sido problematizadas desde finales del Siglo XX y principios del Siglo XXI, como elementos intrínsecos al concepto de Cuestión Social. Castel (1997) con su célebre escrito La Metamorfosis de la Cuestión Social, delinea algunas de las dimensiones analíticas claves que permitirán dar cuenta del rol central que las políticas sociales ocuparán en el régimen de acumulación capitalista y, junto con él, en las relaciones laborales, las condiciones materiales de existencia de las poblaciones y la vida cotidiana. En esta compilación titulada Políticas Sociales y Cuestión Social en la Argentina del Siglo XXI, retomamos aquella matriz conceptual propuesta por Castel (1997) y nos adentramos en el mundo de las políticas sociales vinculadas a las relaciones del trabajo (microemprendimientos socio-productivos, emprendimientos urbanos-rurales), las condiciones materiales de existencia (transferencias condicionadas, vivienda, alimentación, salud) y vida cotidiana (cultura, acceso a nuevas tecnologías).

Complementariamente con ello, nos proponemos observar al Estado. Pues, si hay algo que el Siglo XXI está dejando en claro es que alrededor del Estado, se están dando una serie de transformaciones en materia de políticas sociales que, al menos, se vuelven necesarias mencionar. Cabe aludir, en todo caso, a la extensión y proliferación de los conocidos Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos (De Sena, 2016) para el caso argentino y latinoamericano. Pues desde finales del siglo pasado, hacia comienzos del presente siglo, se han multiplicado las experiencias, han aumentado la población bajo su cobertura y han acrecentado los presupuestos nacionales y la contracción de deuda pública para su financiamiento. En materia de intervenciones estatales vinculadas a las políticas sociales, el siglo XXI parece perfilar una ampliación en todo sentido y una multiplicación de intervenciones que obligan, aunque sea incipientemente, a preguntarnos por las metamorfosis a las que asiste el Estado en un contexto marcado por los cambios de distinto orden y la complejidad de las relaciones internacionales, los mercados mundiales, las relaciones entre diversos actores y las realidades locales.

Esta metamorfosis del Estado, en la intersección entre Estado, políticas sociales y mercado, significa la emergencia de una dimensión problematizante central: el consumo. Pues el capital, ha logrado insertarse incluso allí donde la ayuda social parecería ser el último eslabón de la denominada protección social. Pues, de la mano de las intervenciones estatales vinculadas a las políticas sociales se han desarrollado una serie de créditos (estatales y privados, formales e informales) con el objeto de incentivar al consumo y convertirlo en un eje estructurador de las relaciones sociales. Parecería entonces que la vinculación Estado-Mercado, asume un perfil en proceso de consolidación, en donde las intervenciones estatales más allá de afectar las condiciones de producción y reproducción de la vida de las poblaciones destinatarias, generan también condiciones de garantización del mercado. De este modo, se renueva el interrogante vinculado a la población destinataria de las políticas sociales: ¿ciudadanos o consumidores? o ¿consumidores ciudadanos? De este modo, la masificación de intervenciones estatales (De Sena, 2011), el acrecentamiento de las transferencias de dinero en efectivo en el denominado sur global (De Sena, 2016), la proliferación de experiencias de intervención del Estado en territorio y la emergencia de mercados vinculados a los créditos para la población destinataria de programas sociales, parecen delinear nuevos escenarios donde se vuelve central re-prensar las categorías de problematización del mundo. Pues si hay algo que el Siglo XXI ha traído consigo para las Ciencias Sociales, es la propuesta desafiante y estimulante de discutir los lentes (sensu Bourdieu) a partir de los cuales exploramos los fenómenos de lo social.

En esa intersección entre intervenciones sociales, Estado y régimen de acumulación capitalista, es que las políticas sociales ocupan un lugar central en la regulación de los conflictos, la construcción de consensos sociales, la elaboración de emociones correctas en tanto sujeto intervenido y consumidor. Pues a partir de su Imagen del Mundo (Scribano, De Sena y Cena, 2015) es que dialogan e impactan en los procesos de producción y reproducción de lo social. Las políticas sociales desde esta perspectiva, participan activamente en la conformación del mundo al disputar sentidos en torno a las poblaciones destinatarias posicionadas como legítimas, la delimitación de los problemas considerados sociales, los límites de los reconocimientos de esos problemas, los recursos para abordarlos, las soluciones acordes, etc. En la complejidad del ciclo vital de la política social, las imágenes del mundo forman parte de los agentes que diseñan, ejecutan y la evalúan, de la población destinataria y de la población vinculada directa e indirectamente a las mismas (como los agentes socioproductivos locales, las empresas, los agentes crediticios, comercios, etc.). De este modo, las políticas sociales, entonces, hacen sociedad al regular los conflictos vinculados a la cuestión social, generar consensos sociales en tanto arreglos transitorios, afectar las condiciones de producción y reproducción de la vida de las poblaciones destinatarias, establecer dinámicas entre Estado, familia, mercado y sociedad civil, significar y re-significarse en función de su puesta en diálogo con determinados ámbitos socio-territoriales, afectar y afectarse por los cuerpos/emociones de las poblaciones sobre las que interviene y con las cuales entra en diálogo.

En esta complejidad aludida es que este libro se inscribe en la amplitud, en una polifonía de ideas. Pues una característica sobresaliente es su diversidad: de autoras y autores, de perspectivas teóricas y metodológicas, de las políticas e intervenciones analizadas y su mirada territorial con la intensión de revisar la cuestión social en “los interiores” de la Argentina. De este modo componen la presente compilación once artículos que problematizan a las políticas sociales desde un carácter federal. En esa dirección se recuperan las experiencias de Rio Negro, San Juan, Provincia de Buenos Aires (Mar del Plata), Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, La Rioja, Salta, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Chaco con la certeza de que aún falta indagar en vasto espacio geográfico. Es también interdisciplinar, pues participan aquí especialistas provenientes de la Sociología, Ciencia Política, Trabajo Social, Arquitectura, Ciencias de la Comunicación, Historia, Geografía y Economía. Todas y cada una de estas diferencias territorial, disciplinar y perspectivas se unifican en una misma problemática: la cuestión de las políticas sociales.

Cada uno de los aportes de los autores y las autoras, desde diversas miradas abordan la cuestión social utilizando diferentes técnicas tales como: entrevistas, análisis documental, datos estadísticos, cartografías; y lo hacen sobre diferentes políticas sociales: de vivienda, de transferencias condicionadas de ingresos, de desarrollo económico, de desarrollo urbano y de participación ciudadana, asignaciones familiares, alimentarias, de participación local, de acceso a tecnologías, de desarrollo agropecuario, de microemprendedores y de producción de suelo urbano.

El índice que presentamos a continuación, sugiere un ordenamiento de sur a norte, para recorrer cada una de las experiencias vinculadas al análisis de las políticas sociales desde un abordaje que toma en cuenta la realidad de cada una de las provincias. El primero de ellos, es de Larry Andrade titulado “Los productores ganaderos de la zona centro de Santa Cruz: políticas sociales, intervención y dinámica social en el Siglo XXI”. En dicho escrito se aborda la situación de dos políticas sociales de corte nacional denominadas Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) y la conocida como “Ley Ovina”, donde se problematiza la situación de los denominados ganaderos ovino-extensivos. Las menciones a la población objetivo contenida en las políticas bajo análisis se tensionan en el análisis con los sujetos, al mismo tiempo se realizan algunos avances en términos de impacto regional. Emerge del análisis propuesto por el autor la dimensión territorializada de la aplicación de las políticas sociales de corte nacional, como una dimensión susceptible de problematizar en el abordaje de las intervenciones estatales.

El segundo artículo se titula “El acceso a la tierra pública. El caso de los municipios de Tierra del Fuego, AIAS (período 2005-2015)” de Nadia Belen Finck, Ayelen Martínez, Sabrina Lobato y María Fernanda Moreno Russo. El escrito analiza las políticas de producción del suelo urbano con fines residenciales y políticas de producción de vivienda a nivel municipal y provincial de la provincia más joven del país: Tierra del Fuego. Particulariza el abordaje en la modalidad en que se ha dado la distribución de tierras fiscales con fines habitacionales durante el periodo 2005-2015. El período seleccionado se corresponde con los procesos de autoproducción del hábitat más relevantes en los últimos 20 años, lo que ha impuesto en la agenda la cuestión del acceso al suelo urbano y la vivienda a nivel provincial. De allí que los estudios vinculados a las políticas urbanas sean de nodal importancia. El objetivo del artículo es contribuir a “ampliar los estudios federales sobre los estados municipales, en el complejo entramado interjurisdiccional y respecto de uno de los tópicos más relevantes en materia de políticas sociales como lo es el acceso al suelo, la vivienda y el hábitat en Argentina”.

“Desarrollo Local, Políticas Públicas y Matriz Sociopolítica en la Norpatagonia” es el tercer artículo de la presente compilación propuesto por Osvaldo Agustín Alonso, Daniela Luisa Miranda, María Carolina Molinari, María Julia Spigariol y Graciela Noelia Suárez. El escrito se propone contribuir a aquellos estudios vinculados al desarrollo local, a partir del abordaje de los procesos políticos, económicos y sociales. El análisis de la matriz sociopolítica permite dar cuenta de diferentes instancias analíticas que facilitan/obstruyen el desarrollo local: el orden político, instituciones gubernamentales y no gubernamentales, etc. Analizan para ello la sociedad civil, en tanto sistema de actores y movimientos sociales, y las diferentes intervenciones estatales en el ámbito local vinculadas al desarrollo económico, urbano y participativo. Un supuesto de partida del escrito es que la información proporcionada por el estudio vinculada a la matriz sociopolítica contribuirá en los procesos de desarrollo de la ciudad de Viedma, Río Negro. Como principales conclusiones, se observa que existen aún relaciones de poder que obstruyen y desvían aquellas iniciativas que pretenden incorporar a la participación ciudadana. Estas relaciones diferenciales entre actores (en posición y poder) retroalimenta una matriz sociopolítica cercana a la matriz clientelar o tradicional, pues los vínculos entre los diversos actores y el Estado, se fundan en intereses particulares y demandas puntuales.

El cuarto artículo se titula “El Plan Más Vida en Mar del Plata y el lugar invisible del trabajo femenino: las manos, los ojos y los pies del Estado en el territorio” de María Victoria Sordini. En dicho escrito, la autora se propone dar cuenta de las tareas, responsabilidades y obligaciones atribuidas a la figura femenina en el diseño de una política social en particular de larga data: Plan Más Vida. Las redes sociales, voluntarias y comunitarias sobre las que la política social se asienta dan cuenta de una extensión territorial del programa que prolifera sus intervenciones más allá de los presupuestos, agentes del estado e instituciones vinculadas. Para tal objetivo la autora analiza las percepciones de los técnicos y profesionales que se han relacionado a la gestión e implementación, en relación al trabajo de las denominadas “voluntarias” en el territorio, además de realizar una búsqueda documental de normativas, instructivos y materiales del programa. Las actividades de las “mujeres voluntarias” implican desde la gestión de los alimentos, realizar rendiciones y trabajar sobre los cuidados en el embarazo. Concluye que el programa se asienta sobre una red de relaciones y vínculos construidos en base a supuestos maternalistas que han vinculado el rol de la mujer como agente de cuidado en el hogar y el barrio.

Florencia Chahbenderian y Andrea Dettano son las autoras del quinto artículo titulado “Los programas sociales en la Ciudad de Buenos Aires: ¿una convivencia no muy feliz?”. El objetivo del escrito es caracterizar algunas de las problemáticas que emergen a partir de la observancia de las políticas sociales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su implementación. De este modo, en el marco de los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingreso (PTCI) en dicho territorio, analizan los conflictos que las intervenciones de carácter nacional y local suscitan. El aporte de las autoras es abordar un tópico que en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires no ha sido lo suficientemente problematizado: la superposición de jurisdicciones e intervenciones estatales producto de un abordaje en términos de implementación de las políticas sociales. El trabajo se centraliza en un abordaje de corte cualitativo por medio de entrevistas en profundidad a personas receptoras y agentes gubernamentales de los programas en cuestión. Las autoras concluyen que emergen serios problemas de superposición entre intervenciones y jurisdicciones, resultando un entramado complejo y desarticulado de programas, vinculado a competencias políticas, inestabilidad, desconocimiento y confusión.

El sexto capítulo es propuesto por Rebeca Cena titulado “Políticas sociales desde un abordaje de la complejidad: Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos, juventudes y trabajos en cuidados sociales en la provincia de Córdoba”. El objetivo del escrito es proponer un abordaje teórico de las políticas sociales que permita dar cuenta que, en tanto fenómeno social, posee una serie de componentes dinámicos, procesuales e inacabados. La propuesta, entonces, presenta a las políticas sociales desde una matriz explicativa que las comprende como helicoidales, advirtiendo algunas de las dimensiones problematizantes. Complementariamente con ello, analiza una serie de entrevistas realizadas a mujeres jóvenes destinatarias de los PTCI. Dichas entrevistas pretenden complementar aquellos trabajos que ya han problematizado dichas intervenciones estatales en clave de género. Con el abordaje propuesto, la autora pretende mostrar que en su dimensión dinámica, cambiante y procesual las políticas sociales bajo estudio se asientan sobre redes de funcionamiento de lo social que tienden a modificar (reproduciendo, disminuyendo o aumentándolas). En el particular caso bajo estudio, sobre cuatro esferas de provisión de los cuidados sociales que acentúan la vinculación mujer, maternidad y cuidados sociales.

Gabriela Vergara y Andreina Colombo son las autoras del séptimo capítulo titulado “Metamorfosis del trabajo y políticas sociales: una aproximación a la imagen-mundo del “Rafaela Emprende” (2009-2017)”. El escrito se asienta en el análisis de una política local de la ciudad de Rafaela, denominada “Rafaela emprende”. Proponen como abordaje dar cuenta de la imagen del mundo que la política social posee, a partir del análisis de diferentes intervenciones de los actores involucrados de su gestión y promoción en la prensa local. El propósito del escrito es dar cuenta de que el fomento al emprendedurismo se posiciona como “una vía de entrada para comprender algunas de las formas de los procesos de estructuración social en tanto tendencias al auto-empleo, como así también conocer cómo las políticas sociales pueden estructurar las sensibilidades de cuentapropistas que participan en estas instancias”. Para las autoras, las políticas sociales vinculadas al emprendurismo, surgen en un contexto de crisis “financieras relevantes a nivel mundial durante este siglo, y de tendencias de creciente precarización que encuentran en la intersección entre emprendedurismo y cuentapropismo, una alternativa ante el desempleo”. Las intervenciones estatales de promoción a los microemprendimientos socioproductivos son susceptibles de ser abordadas como un síntoma de los modos en que las políticas sociales compensan las fallas del mercado, concluyendo que “si la conformación del trabajador asalariado fue el resultante de un largo proceso de disciplinamiento corporal, podemos considerar si acaso no estamos asistiendo a una lógica inversa que se extenderá en lo que resta del siglo XXI, protagonizada por el autoempleo”.

El octavo capítulo es propuesto por Marcelo Lucero, bajo el título “Asignaciones Familiares en Argentina y San Juan: el afianzamiento de la heterogeneidad”. El autor analiza la trayectoria del Sistema de Asignaciones Familiares en Argentina abordando la heterogeneidad del sistema a nivel nacional y provincial. Este tipo de políticas sociales para el autor posee más de seis décadas de presencia y da cuenta de diversos caminos que ha resultado en un sistema consolidado, pero absolutamente heterogéneo. El autor propone un abordaje del Régimen de Asignaciones Familiares y sus componentes constitutivos de modo de abordar las dimensiones que conforman estos modos de intervención sobre lo social. El autor concluye que se trata de una intervención heterogénea en su administración y en el abordaje de la población destinataria. Ello ha tenido algunas implicancias en términos de estratificación social puesto que terminó agudizando un tipo de abordaje diferencial en función de la situación laboral de la población destinataria, reproduciendo ciertos niveles de desigualdad en los ingresos. Es decir, se ha consolidado un sistema que replica diferencias en términos de la posición la población encuentre en el mercado de trabajo.

Nancy Beatriz Quintero, Laura Lorena Leguizamón y Silvia Rita Ferraris son las autoras de noveno capítulo titulado “Accesibilidad promotora de inclusión. Intervención territorial y articulación de los diferentes niveles jurisdiccionales, en el Departamento Ángel Vicente Peñaloza, provincia de La Rioja”. Las autoras analizan un proceso de intervención suscitado a partir de una política social denominada “Plan Ahí en el Lugar”, complementada por las Mesas de Gestión Local (MGL) y un espacio de trabajo intersectorial e interjurisdiccional. Luego del análisis realizado por las autoras, se concluye que el proceso de intervención estatal propició la puesta en juego de iniciativas individuales y de grupos, donde se han podido visualizar diferentes modalidades en la circulación de las relaciones de poder. Las autoras proponen dos nuevos interrogantes vinculados a la representación social de los sujetos en tensión con la participación política y aquellos abordajes de género que involucrarían una perspectiva diferente al programa en cuestión.

El décimo capítulo es propuesto por Miguel Ángel Barreto, María Laura Puntel y Evelyn Roxana Abildgaard, titulado “Asentamientos precarios del Gran Resistencia. La tolerancia como política, la precariedad como resultado”. Este escrito da cuenta de una problemática latente en Argentina y América Latina: los asentamientos urbanos precarios. Para ello, abordan la situación del Área Metropolitana del Gran Resistencia en relación a las denominadas villas y asentamientos en relación a la escasez de viviendas adecuadas para el desarrollo de la vida afectadas por factores económicos, sociales, culturales y políticos. Las políticas implementadas en el área bajo estudio, pueden ser clasificadas según su objetivo en relación a la regularización dominial y parcelaria, mejoramiento de los barrios y viviendas y/o aquellas en relación a los desalojos y relocalizaciones. En relación a la política social bajo análisis, este escrito concluye que no han logrado transformar sustancialmente la calidad del hábitat precario de los espacios urbanos analizados, sino que se han constituido en paliativos que han abordado la precariedad extrema. La propuesta se basa en poder generar instancias de intervención que, buscando el “hábitat digno”, fomenten territorios articuladores e integrados que tomen en consideración estándares universales de urbanización y servicios sociales para la población en su conjunto.

Cierra este libro el artículo titulado “Políticas de diseminación tecnológica y experiencias de acceso: desigualdad social y heterogeneidad educativa a la luz del Programa Conectar Igualdad. Una lectura desde el Noroeste Argentino” de Laura Golovanevsky, Alejandra García Vargas y María Rosa Chachagua. Con el objetivo de contribuir en la planificación y gestión de las políticas sociales, particularmente las educativas y comunicacionales, las autoras analizan el Plan Conectar Igualdad. Las autoras trabajan con datos secundarios provenientes de la Encuesta Nacional sobre Acceso y Uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación y de los Módulos de Acceso y Uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación, al tiempo que abordan la implementación de la política social mencionada en dos escuelas de la provincia de Salta (2015-2017). El artículo concluye afirmando que las nuevas tecnologías refuerzan desigualdades previas, sumando a la complejidad de las condiciones de exclusión, la exclusión informática. Según los datos de la encuesta analizada, la política bajo estudio ha tenido un impacto relevante los procesos de disminución de la exclusión digital, aunque persisten algunas diferencias entre sectores de diversos ingresos. Argumentan que la política social bajo estudio parece reducir la fragmentación entre “conectados/desconectados”, aunque no logra resolver la problemática de la conectividad en contextos rurales particulares. La incorporación de tecnologías digitales se da a un ritmo desigual que si bien impacta disminuyendo la brecha no elimina su persistencia. Y concluyen “Esta dimensión se superpone a geografías de la desigualdad anteriores, y al mismo tiempo las renueva: el noroeste argentino es desigual tecnológicamente, y mucho más desigual que el resto del país; las áreas rurales sufren mayores grados de desigualdad digital que las urbanas; los ingresos son determinantes para la conexión”.

Celebramos la elaboración colectiva del presente libro y la participación de una polifonía de voces que contribuyen a la complejidad del abordaje de las políticas sociales en Argentina que, parafraseando a los autores franceses Castel (2001) y Rosanvallón (1995) nos invitan a observar la “nueva” -y ya instalada- cuestión social de inicios del siglo XXI en un contexto de metamorfosis del Estado y las democracias que abren camino a nuevas configuraciones sociales aún por indagar y comprender.

Bibliografía

CASTEL, R. (1997) La Metamorfosis de La Cuestión Social. Buenos Aires: Paidós.

DE SENA, A. (2011) “Promoción de microemprendimentos y políticas sociales: ¿Universalidad, focalización o masividad?, Una discusión no acabada”. Pensamento Plural N°8, pp. 37-63.

___________ (2016) Del Ingreso Universal a las “transferencias condicionadas”, itinerarios sinuosos. Buenos Aires: Estudios Sociológicos.

ROSANVALLÓN, P. (1995) La nueva cuestión social. Repensar el Estado Providencia. Buenos Aires: Ediciones Manantial.

SCRIBANO, A., DE SENA, A., y CENA, R. B. (2015) “Social policies and emotions in Latin America: A theoretical approach to their analysis”. Corvinus Journal of Sociology and Social Policy Vol. 6, N°2.

Los productores ganaderos de la zona centro de Santa Cruz: políticas sociales, intervención y dinámica social en el Siglo XXI

Larry Andrade

Introducción

Este trabajo abordará la situación de los ganaderos ovino-extensivos del Departamento Magallanes atendiendo al entrecruce de dos políticas públicas nacionales en el territorio: el Proyecto de Desarrollo de Pequeños Productores Agropecuarios (PROINDER) y la conocida como “Ley Ovina”, del primero se toman unas pocas definiciones para valorar qué tan cerca o lejos de su población objetivo se encuentran los sujetos de nuestro estudio y de la segunda, se procura atender al impacto real que ha tenido en nuestra zona. La Meseta Central Santacruceña (MCS, ver Mapa 2), con 14,33 millones de has., y algo más de 600 establecimientos, históricamente destinados la mayoría a la actividad ganadera extensiva, es una región extensa y heterogénea afectada por un severo proceso de desertificación, lo que sumado a una baja o nula rentabilidad y a la erupción del Volcán Hudson en Agosto de 1991 (que afectó desde la cordillera hacia la costa marítima buena parte de ese extenso territorio), desembocó en los ´90 en el cierre y abandono de un importante número de establecimientos ganaderos, debido a las dificultades para desarrollar una ganadería sostenible, produciendo un notable éxodo de la población rural a los centros urbanos de diferente tamaño pero especialmente se movieron del ámbito rural a localidades relativamente pequeñas (véase Mapa 1) (Álvarez, 2009). Mucha de la diferencia en el conteo poblacional entre los Censos 1991 y 2001 (aproximadamente 6200 personas) -y que residían en estancias y parajes rurales-, seguramente se radicó en las diferentes ciudades provinciales y no en las mejores condiciones de vida y/o trabajo. Si bien es claro que la población rural descendía continuamente, esa década fue particularmente notable el éxodo. La zona centro de Santa Cruz (Departamentos Magallanes y Río Chico) junto con la norte (Departamentos Lago Buenos Aires y Deseado) fueron las más afectadas por la erupción y es donde, a la vez que se despoblaban las estancias, se asentaba la gran minería transnacional.

La población rural se encuentra en franco retroceso en la provincia de Santa Cruz desde el año 1947, cuando la crisis ganadera ovina ya castigaba visiblemente la región. En cuanto a la proporción relativa sobre el total de la población, la tendencia decreciente de la población rural fue casi una constante desde fines del siglo XIX hasta la actualidad. El crecimiento relativo intercensal y anual muestra una caída desde 1960 al 2001, con evidencias de agravamiento en el último decenio, 1991-2001. Lo concreto es que el campo santacruceño perdió entre 1947 y 1991 un total de 10.079 habitantes, con probabilidades de que este proceso no encuentre freno muy fácilmente. El área más afectada es la denominada Meseta central, “donde no sólo se observan las menores densidades, sino que su estructura demográfica presenta graves desequilibrios: elevada masculinidad, envejecimiento demográfico (…)” (González y Rial, 2004: 55).

Borrelli y otros autores (1997) dividieron la región de acuerdo a la isohieta de 200 mm tomada de De Fina (1969) en dos unidades: Meseta central costera (MCC) y Meseta central mediterránea (MCM), lo cual también, según Cuadra (2013: 55) define los tipos climáticos predominantes, correspondiendo a la primera el templado frío costero y a la segunda el frío árido de meseta (el más difundido en la provincia). Los promedios térmicos son de 8 a 10º C de noreste a sudoeste. Las precipitaciones en general están por debajo de los 150 mm., una delgada franja costera recibe lluvias algo superiores a los 200 mm., anuales. La distribución muestra una concentración invernal (Borrelli y Oliva, 2001). Los vientos son frecuentes y la velocidad promedio es de 40 km/h. La erosión fluvial es poco intensa y son importantes los efectos producidos por la erosión eólica y, ocasionalmente, los fenómenos de remoción en masa (Pereyra Ginestar y Moscardi, 2011).

Los suelos predominantes son del tipo aridisoles de textura franco-arenosa a franco-arcillosa, con bajos contenidos de materia orgánica. Muchos de ellos están profundamente degradados por el sobrepastoreo, producto de una relación productor-ambiente desajustada a lo largo del tiempo, haciéndose más notorio con el correr de los años (Andrade, 2005). En estos casos, los horizontes arcillosos subsuperficiales quedan expuestos y se cubren de pequeños guijarros por efecto del congelamiento y descongelamiento, constituyendo los “pavimentos de erosión” (Borrelli y Oliva 2001). La vegetación en general se presenta como una estepa de arbustos enanos, rastreros, de muy baja cobertura vegetal (20 - 30%).

Una parte de esta extensa región ecológica la ocupa el Departamento Magallanes con 19.805 km^2. Ubicado en el centro-este de la provincia de Santa Cruz (entre los 67° y 69° 50’ de Longitud Oeste y los 47° y 49° 30’ de Latitud Sur) se encuentran allí entre 95 a 100 establecimientos dedicados a la ganadería ovina de manera extensiva, con un tamaño modal de 15.000 hectáreas y con rentabilidad decreciente y en la cual las recurrentes prácticas productivas no dan los resultados de antaño. En pocos establecimientos residen dueños y/o personal de modo permanente, por lo que la población rural es realmente escasa. Con sus casi 2.000.000 de hectáreas y su variedad de ambientes naturales (Borrelli y Oliva, 2001), es representativo de la MCS y de varios miles de personas que, por habitar en condiciones socio-ambientales semejantes, estarían afrontando similares condiciones de vida.

Con información actualizada al año 2013 y para 97 establecimientos ubicados en el Departamento Magallanes, 29 se dedican a la ganadería ovina extensiva con un stock de más de 1.000 ovinos y 12 lo hacen con un número igual o menor a 999. Otros 11 están afectados a actividades mineras y los restantes se encuentran en diversas condiciones de ocupación y/o producción (ver Mapa 4). Por las características de los campos, afectados por la desertificación de manera importante (ver Mapa 3) y la consiguiente reducción de receptividad, la tasa de extracción de animales destinados a faena (capones y corderos), ha disminuido sensiblemente y la venta de capones es posible 2 o 3 años de cada 5 (Álvarez, 2009; Andrade, Álvarez y Oliva, 2010).

Respecto de los establecimientos cerrados, un elemento con fuerte peso en la explicación de la crisis de la explotación ovina extensiva es la monoproducción casi exclusiva de lana, producción que se asienta en la explotación del pastizal natural sobre un ecosistema frágil como es la MCS. La dependencia de los ingresos obtenidos por la venta de este producto sería la causante de que, al disminuir la rentabilidad del mismo, gran parte del sistema de producción construido a su alrededor se resquebraje (Andrade, 2005).

Mapa 1. Provincia de Santa Cruz. Asentamientos humanos

Fuente: González y Rial, 2004.

Mapa 2. Áreas Ecológicas en Santa Cruz

Fuente: González y Rial, 2004.

Mapa 3. Grados de desertificación en el dpto. Magallanes

Fuente: laboratorio de teledetección de INTA EEA Santa Cruz. 2009

Al problema ambiental de la desertificación se adicionan otros de índole socioeconómica (Andrade, Bedacarratx y Álvarez, 2010) y algunos netamente socio-psicológicos, relacionados con el tipo de vínculo que mantienen los productores ganaderos (vistos como un grupo) tanto entre ellos como con el contexto socio-económico local y regional (Andrade, Bedacarratx y Álvarez, 2011). Al respecto, emergen, desde una mirada sociológica, claros obstáculos para pensar salidas colaborativas a las recurrentes problemáticas presentes en el campo, ya sea mediante la realización de actividades que incluyan instancias de trabajo asociativo o de cualquier otro tipo que suponga deliberación y búsqueda de acuerdos. También el desánimo y la frustración son un componente decisivo de la actual visión pesimista que se tiene de la producción ovina extensiva u otras posibles en la actualidad. Estas, no son sensaciones sino más bien la dolorosa percepción de un abandono evidente en la falta de mantenimiento de las rutas provinciales, de las dificultades para acceder a créditos convenientes en montos y tasas, por ejemplo.

El Mapa 4 da una imagen de la situación del Departamento Magallanes en cuanto a los diversos usos del suelo que se hacen en los predios que lo conforman. Junto al importante número de establecimientos sin existencias ganaderas se encuentran también otras con stock ovinos reducidos, lo cual permite, según análisis realizados por Álvarez (2009) y Schorr et al. (2015), obtener un magro salario mensual y trae consigo la imposibilidad de realizar mejoras tendientes a potenciar la actividad productiva como tampoco permite asumir costos de amortización.

En una encuesta realizada en el marco de la red Observatorio Nacional de Degradación de Tierras y Desertificación, de la cual somos responsables de un Sitio Piloto en el Departamento Magallanes, sobre 17 productores relevados, solo 3 ocupan personal permanente y ellos mismos están solos al frente de todo el proceso productivo, con el agregado de más de la mitad asegura su sustento con ingresos extra-prediales. Estas situaciones son las que alejan a este grupo del de los ganaderos tradicionales y los aproxima bastante al de pequeños productores, no por su tenencia en mayor o menor medida de bienes de capital sino por el nivel de rentabilidad de sus explotaciones, más allá de mejoras temporarias como en la actualidad por la suba en el precio de la lana.

Mapa 4. Establecimientos por condición de producción. Departamento Magallanes

Fuente: Digitalización del Laboratorio de Teledetección EEA INTA Río Gallegos.

Definición de situaciones propia (Andrade et al., 2010).

El PROINDER: Agricultura familiar y pequeños productores periurbanos

El primer término que resulta necesario definir es el de periurbano. Generalmente, el borde periurbano es un territorio productivo, residencial y de servicios que se desarrolla en el contorno de las ciudades. Se genera cuando un centro alcanza determinadas dimensiones, es decir, cuando conforma un mercado de alcance regional que requiere ser abastecido desde las ‘cercanías’ (para el caso argentino, en localidades de aproximadamente 250.000 habitantes en adelante se puede constatar la conformación de bordes periurbanos) (Barsky, 2010: 15)

Prosigue señalando que:

(…) se ha definido al periurbano como un territorio de borde sometido a procesos económicos relacionados con la valorización del espacio, como consecuencia de la incorporación real o potencial de nuevas tierras a la ciudad. Es decir, el periurbano presenta condiciones de territorio transicional (...) resulta interesante señalar que generalmente se considera al periurbano como un territorio de difícil conceptualización y delimitación (...) teniendo en cuenta que el suelo es el que no está funcionalmente integrado a la trama urbana y que el suelo urbanizado es el que ha sido completamente antropizado, el periurbano se define como un complejo territorial que contiene elementos de ambos sistemas. Es decir, aquel espacio donde, partiendo de los bordes de la ciudad, se registra una secuencia de intensividades decrecientes en el uso del suelo: de un periurbano denso ‘de contacto’ a un periurbano cada vez más difuso y distante (Barsky, 2010: 16)

Un aspecto que adquiere relevancia y que es señalado por este mismo autor es aquel que indica que “en las áreas periurbanas los arreglos institucionales generalmente son muy fragmentados y débiles, lo que dificulta gestionar adecuadamente estos espacios” (Butterworth, Bustamante y Ducrot, 2007; en Barsky, 2010: 17). A esta afirmación podría encadenarse esta otra: “sin duda, la agricultura periurbana ha sido, y sigue siéndolo, la estructura productiva más vulnerable en el proceso de reestructuración territorial que comenzó en la década del ochenta (…)” (Svetlitza de Nemirovsky, 2010: 31). Estamos, entonces, en presencia de un ámbito particular de relaciones sociales y productivas que demanda ser considerado en su especificidad en el cual, además, la propia definición de periurbano entra en tensión con la definición previa y la debilidad de los lazos no es propia de este espacio sino que caracteriza al territorio provincial.

En esta misma línea de razonamiento, la autora recupera el clásico texto de Mellassoux (1985) cuando afirma que:

(…) las explotaciones familiares constituirían en sí mismas una particular forma de organización social, regida por leyes que le son propias, donde las obligaciones y derechos de los individuos emergen de las relaciones de producción así como de las relaciones de reproducción, presentes estas últimas en la vinculación vertical entre padres e hijos. En consecuencia, las relaciones de producción en el ámbito de la familia constituyen sistemas estables, organizados, sobre la base del rol del individuo en una célula productiva, y a su vez, de su lugar en el ciclo de la reproducción biológica (en Svetlitza de Nemirovsky, 2010: 35).

Pequeños Productores (PP)

Una primera advertencia sobre los alcances del término pequeña producción agraria o agricultura familiar, la encontramos en Tsakougmakos:

(...) las diversas definiciones sobre unidades productivas y/o productores existentes, utilizan alguno o algunos de los criterios siguientes: a) las relaciones sociales dentro de la unidad productiva, en este caso, el lugar -presencia e importancia- del trabajo familiar en el conjunto de las relaciones sociales de producción dentro de las unidades mismas; b) la escala económica de las unidades, o sea, la capacidad productiva de éstas, en el sentido de su dotación de tierra y/o grado de capitalización alcanzado y c) la modalidad de las estrategias o combinación de posiciones dentro del proceso de reproducción social que las ubique en diferentes ´órbitas´, ya sea que su centro de gravedad se encuentre en la unidad agropecuaria; o, que no se encuentre en ella y les lleve a constituir, en cambio, pluriposiciones (2008: 3).

El mismo autor, más adelante, cita un documento de la Federación de Organizaciones Nucleadas de la Agricultura Familiar (FONAF) (2006) donde la agricultura familiar es definida

(…) como una forma de vida y una cuestión cultural, que tiene como principal objetivo la reproducción social de la familia en condiciones dignas, donde la gestión de la unidad productiva y las inversiones en ella realizadas es hecha por individuos que mantienen entre sí lazos de familia, la mayor parte del trabajo es aportada por los miembros de la familia, la propiedad de los medios de producción (aunque no siempre la tierra) pertenece a la familia, y es en su interior que se realiza la transmisión de valores, prácticas y experiencias (…) cuando se caracteriza a los ‘agricultores familiares’, se apela a un conjunto de criterios: tipo de productor (subsistencia, reproducción simple, reproducción ampliada); destino de la producción (autoconsumo, mercado); residencia (predial, extrapredial, rural, urbana); ingresos extraprediales (% del total de ingresos); ingresos netos (canastas básicas mensuales) y mano de obra familiar y empleo de mano de obra complementaria (transitoria y/o permanente) (Tsakougmakos, 2008: 7).

Veamos otras dos formas de concebir a los PP y las explotaciones familiares: “las explotaciones agropecuarias de pequeños productores son aquellas en las que el productor o socio trabaja directamente en la explotación y no emplea trabajadores remunerados permanentes” (Obschatko, Foti y Román, 2007: 14; destacado nuestro). La definición de

(…) explotación agropecuaria familiar que se utiliza en el presente estudio establece que es aquella en la que se verifica el trabajo directo del productor y la existencia de trabajo familiar (...) y también se acepta que se contrate hasta dos trabajadores remunerados permanentes. Se agrega de esta forma un estrato de EAP que, aun manteniendo la característica familiar, introduce la relación salarial permanente (Obschatko, 2009: 10; destacado nuestro).

Se aprecia un salto cualitativo en la definición, pues la posibilidad de tener hasta dos empleados permanentes modifica sustantivamente su alcance.

Las explotaciones familiares se caracterizan por:

1) la presencia definitoria del trabajo familiar; al hecho cualitativo de la organización laboral según el cual, la ausencia del trabajo familiar pone en cuestión a la continuidad de las actividades productivas de la unidad agropecuaria; más allá de la existencia transitoria de trabajo ajeno; o alternativamente, a la falta de centralidad o de hegemonía del trabajo asalariado como sostén del proceso productivo, en particular, del trabajo asalariado permanente; 2) el acceso limitado al capital; en cuyo caso, aunque se admite la presencia de riqueza y/o capital, el límite superior en la escala de esas unidades debería corresponderse con la presencia parcial de componentes del capital, de la dotación de componentes claves del capital fijo pero depreciados o de la disposición de capital circulante en forma predominante; de modo que lo definitorio sería que haya dificultad o imposibilidad de autosostener un proceso de capitalización (Tsakougmakos, 2008: 4, destacados nuestros).

Importa la conceptualización que el autor desarrolla en razón de que supone un criterio importante en la delimitación del universo de estudio, puesto que a continuación afirma:

(…) en ese caso, se estaría denominando pequeña producción agropecuaria a un subconjunto dentro de las unidades familiares, del cual quedarían excluidos, por encima, las situaciones en las que la combinación del trabajo familiar con la valorización del capital es hegemónica, y, por debajo, las situaciones en las que la combinación del trabajo familiar con el acceso a la tierra no llegan a conformar un productor agrario propiamente dicho (Tsakougmakos, 2008: 4).

A partir de analizar la información disponible con el criterio de nivel de capitalización,[1] establecieron tres tipos de pequeños productores, los cuales responden, a grandes rasgos, a la siguiente categorización: “el tipo 1 abarca a los más capitalizados; el tipo 2 a aquellos que viven principalmente de su explotación pero no logran evolucionar y el tipo 3 agrupa a los de menores recursos productivos, que no pueden vivir exclusivamente de su explotación”[2] (Obschatko, Foti y Román, 2007: 14).

El criterio conceptual que permite distinguir los tres tipos de pequeños productores se apoya en la siguiente caracterización de cada uno (Obschatko, Foti y Román, 2007: 36):

Tipo 1: estrato superior de pequeño productor familiar capitalizado que -a pesar de la escasez relativa de recursos productivos con los que cuenta (tierra y capital) en relación al nivel medio de la actividad representado por el empresario agrario- puede evolucionar (realizar una reproducción ampliada de su sistema de producción). No presenta en general rasgos de pobreza y sus principales carencias se refieren a servicios de apoyo a la producción (financiamiento y crédito, asistencia técnica, apoyo a la comercialización, a la integración en cadenas productivas, etc.);

Tipo 2: un estrato intermedio de pequeño productor familiar (los llamados campesinos o pequeños productores transicionales) que posee una escasez de recursos (tierra, capital, etc.) tal que no le permite la reproducción ampliada o la evolución de su explotación, sino solamente la reproducción simple (es decir, mantenerse en actividad) y presenta algunos rasgos de pobreza por falta de acceso a los servicios básicos y, por último, el

Tipo 3: un estrato inferior de pequeño productor familiar, cuya dotación de recursos no le permite vivir exclusivamente de su explotación y mantenerse en actividad (es ´inviable´ en las condiciones actuales trabajando sólo como productor agropecuario) por lo que debe recurrir a otras estrategias de supervivencia (trabajo fuera de la explotación, generalmente como asalariado transitorio en changas y otros trabajos de baja calificación), posee acentuadas condiciones de pobreza y su mantenimiento en el campo se explica, en una gran mayoría de los casos, por el aporte que recibe de programas públicos de asistencia social y por otros ingresos eventuales.

Reflexionando sobre los criterios de diferenciación al interior del universo de pequeños productores, afirman Tsakougmakos, Soverna y Craviotti (2005: 5) que para el subgrupo de productores familiares las dimensiones básicas de variación dentro de esta definición se dan alrededor de:

a) la condición de pobreza de los hogares (por condiciones estructurales o ingresos),

b) la contratación o no de mano de obra transitoria y de servicios de maquinarias,

c) el monto del capital acumulado (que puede incluir hasta un tractor depreciado) y

d) la presencia o no de ingresos extraprediales. Con relación a estos últimos la variación puede darse en las fuentes (trabajo asalariado y actividades por cuenta propia en la rama y fuera de ella, ambos sin calificación) y en los montos, estos serán regularmente bajos y/o inestables (Tsakougmakos, 2008: 4).

En un trabajo posterior, una de las autoras (Obschatko, 2009) cuya conceptualización de explotación familiar presentamos más atrás, propone una nueva tipología de cuatro tipos. Sobre uno de los criterios que podrían ser pensados como definitorio de la pequeña explotación familiar, precisamente, el de tamaño de la misma, la autora expresa que:

(…) a pesar de no utilizarse el tamaño de la explotación como criterio de diferenciación de las EAP Familiares, se estableció un límite superior de extensión y de capital, para evitar que se filtraran en el universo explotaciones que, con toda evidencia, no pueden ser explotadas principalmente con una estructura de trabajo familiar -aun incorporando dos trabajadores no familiares- pero que, por cuestiones de declaración censal, pudieran aparecer como tales. Igualmente, se eliminó de la base de datos aquellos casos que tenían estructura jurídica de sociedad anónima o en comandita por acciones (Obschatko, 2009: 10).

Se establecieron cuatro tipos de EAP Familiares, definidas como A, B, C y D:

(…) los tipos A, B y C son los mismos que en el estudio de los pequeños productores, de la siguiente manera: A es el tipo 3, B es el tipo 2 y C es el tipo 1. El tipo D es similar al C, pero contrata uno o dos trabajadores no familiares, permanentes y remunerados (…) por lo cual se supone que puede tener un nivel de capitalización igual o superior al C (Obschatko, 2009: 10).

El criterio de superficie a secas deja afuera a los productores ovinos extensivos de nuestro estudio. Sin embargo, poseer 15 o 20 mil hectáreas en la MCS es productivamente de muy bajo impacto atendiendo al grave deterioro del pastizal natural en buena parte de los campos, producto de un avanzado proceso de desertificación, logrando probablemente ingresos más bajos que si tuviera esas 5000 has., del tope superior que muestra la Tabla 1.

Tabla 1. Límites máximos de superficie total, superficie cultivada y unidades ganaderas para la inclusión de las EAP en la categoría “Explotación Familiar”

Región y provincias

Hasta (en has.)

Tope a la superficie total de la explotación

Patagonia (Neuquén)

2.500

Patagonia (Río Negro, Chubut y Santa Cruz)

5.000

Tope a la superficie cultivada

Oasis de riego (Neuquén, Río Negro, San Juan y Mendoza)

25

Resto del país

200

Tope a las unidades ganaderas

Todo el país

500

Fuente: Obschatko, 2009: 18, con modificaciones.[3]

Los criterios de clasificación aplicados para los tipos 3, 2 y 1 -que ahora se denominan A, B, C y D- eran los siguientes:

Familiares A. Anteriormente ‘pequeño productor’ tipo 3; no posee tractor, tiene menos de 50 unidades ganaderas, tiene menos de 2 has., bajo riego, no tiene frutales ni cultivos bajo cubierta;

Familiares B. Antes ‘pequeño productor’ tipo 2; sus tractores tienen más de 15 años de antigüedad, posee entre 51 y 100 unidades ganaderas, tiene entre 2 y 5 has., regadas o hasta media hectárea con frutales;

Familiar C. Antes ‘pequeño productor’ tipo 1, capitalizado, sus tractores tienen menos de 15 años de antigüedad, o tiene más de 100 unidades ganaderas, o más de 5 has., regadas o más de media hectárea implantada con frutales y/o invernáculos;

Familiares D. Productor familiar que tiene uno o dos trabajadores no familiares remunerados permanentes (Obschatko, 2009: 18-19).

Respecto del peso que la superficie tiene en la diferenciación de tipos ganaderos, las autoras antes citadas expresan que:

(…) en la meseta árida de Chubut y en la provincia de Santa Cruz, las superficies ganaderas son tan grandes que era esperable que esta variable [superficie] no estuviera claramente relacionada con los tipos seleccionados por indicadores de capitalización. Es conocido que la importancia de las EAPs en la zona se vincula al tamaño del rodeo y no a la extensión (...) las excepciones analizadas demuestran que en muchas regiones no es apropiado usar el tamaño en has., de las EAPs para diferenciar entre pequeños productores y los que no lo son y al interior de los PP. La debilidad del indicador de tamaño en superficie para clasificar a los PP ya había sido detectada y trabajada en estudios previos (...) (Obschatko, Foti y Román, 2007: 57).

Vale mencionar que en buena parte de la meseta central de Chubut y Santa Cruz la receptividad es tan baja que, necesariamente, un mayor tamaño de la majada exige mayor superficie de pastoreo bajo la modalidad de ganadería extensiva.

Las instalaciones y demás obras de infraestructura visibles hoy en los campos de la MCS fueron construidas en tiempos mejores y dan una idea de lo rentable que fue la actividad hace décadas. La gran extensión de tierra trae aparejado también altos costos de mantenimiento, por lo que en el análisis importa más que mensurar aspectos específicos y/u objetivos (tierra, stock, volumen de ventas) cuál o cuánto es el ingreso real que le queda al productor como ingreso efectivo para destinar a mejoras o a su propia supervivencia. Estudios realizados por la AER San Julián del INTA han mostrado que el saldo mensual es tan magro que resulta equivalente a un salario de empleado municipal, que no se caracterizan por ser altos.

El ovino y su norma: la “Ley ovina”

Dos vertientes, por lo menos, son posibles de seguir en el análisis del surgimiento e impacto de la misma: por un lado, una ambiental, centrada en la tierra adonde los animales adquiridos con esos fondos van a llegar y otra es la económico-financiera y el acceso a sus aportes y qué han significado los mismos transcurridos prácticamente 15 años desde su puesta en vigencia.

En la historia de generación de políticas públicas en Patagonia y con impacto en el sector productivo ovino

(…) existe un hito que merece ser destacado: la conformación de los Foros Laneros Patagónicos, convocados desde la SAGPyA. Los Foros reunieron a las entidades de los productores ovinos, técnicos del INTA y funcionarios de las provincias patagónicas con el fin de analizar la crisis por la que atravesaba el sector. La dinámica de trabajo encuentra sus antecedentes en las comisiones de trabajo que en la década de 1980 promovían la elaboración de un Plan Global Agropecuario en la provincia de Santa Cruz. Fue en el marco de uno de estos Foros, el de 1998, que surge la propuesta de “crear una Ley que ampare al sector ovejero” (Entrevista a Ex funcionario Ley Ovina Río Negro, marzo 2010). La sumatoria de estos elementos constituyeron las bases fundamentales sobre las que después se erigirían los pilares políticos e institucionales de la Ley Ovina. Por un lado, los créditos cristalizaron el reconocimiento de que en la Patagonia la estratificación socio-productiva era diferente a la del resto del país. (Taraborrelli y Pena, 2017: 215)

El largo proceso de gestación de la Ley es explicado de este modo por uno de los protagonistas:

(…) La verdad es que fue una iniciativa patagónica, pero para que los Diputados Nacionales la aprobaran teníamos que tener el apoyo de todo el país, porque si no, iban a decir es una ley sectorial para la Patagonia. La verdad es que la Patagonia desde un punto de vista de subsidios, ya tenía bastantes porque tenía lo de Tierra del Fuego, lo de Puertos Patagónicos, tenía subsidio el gas y la energía. Entonces dijimos, que sea a todo el país el tema. Que sea una Ley que abarcara a los pequeños productores de todas las provincias. Y así se hace. Y así se manda la Ley, con algunas trampas. Alguna trampa en el sentido de que en la Ley se entregaba el dinero por cantidad de animales ovinos, entonces eso hacía que nosotros, en la Patagonia, nos asegurábamos que viniera fundamentalmente para acá. La otra posibilidad que podría haber sido equilibrada era la de los pequeños productores. Es decir, repartir no por cantidad de animales sino de productores… (Entrevista a ex funcionario Ley Ovina Chubut, septiembre 2016, en Taraborrelli y Pena, 2017: 216-217)

La Ley Nacional 25422 para la Recuperación de la Ganadería Ovina (sancionada el 4/4/2001) establece en su Art. 1) que está:

(…) destinada a la adecuación y modernización de los sistemas productivos ovinos que permita su sostenibilidad a través del tiempo y consecuentemente permita mantener e incrementar las fuentes de trabajo y la radicación de la población rural; en el Art 3) la autoridad de aplicación exigirá, entre otros requisitos, la determinación inicial de la receptividad ganadera de los establecimientos en los cuales se llevará a cabo el plan de trabajo o proyecto de inversión y exigirá periódicas verificaciones de acuerdo a lo que considere conveniente (destacado nuestro); Art. 15: Créase el fondo fiduciario denominado Fondo para la Recuperación de la Actividad Ovina (FRAO), que se integrará con los recursos provenientes de las partidas anuales presupuestarias del Tesoro nacional (…) de donaciones, de aportes de organismos internacionales, provinciales y de los productores, del recupero de los créditos otorgados con el FRAO y de los fondos provenientes de las sanciones aplicadas conforme a los incisos b) y c) del artículo 23 de la presente ley. Este fondo se constituye en forma permanente para solventar los desembolsos derivados de la aplicación de este régimen para la recuperación de la ganadería ovina; Art. 17) La autoridad de aplicación, previa consulta con la CAT, establecerá el criterio para la distribución de los fondos del FRAO, dando prioridad a las zonas agroecológicas del país en las cuales la ganadería ovina tenga una significativa importancia para el arraigo de la población y a los planes de trabajo o proyectos de inversión en los cuales se incremente la ocupación de mano de obra y/o en los que las personas físicas titulares de los beneficios se comprometan a radicarse dentro del establecimiento rural promovido.

La reglamentación de la Ley por el Decreto 1031/2002 se postergó hasta el 31/5 del año 2002. En el mismo se establece:

Art. 4) Se consideran beneficiarios del presente régimen quienes realicen UNA (1) o más de las actividades descriptas en el Artículo 2º de la Ley Nº 25.422, en el territorio de alguna de las provincias que hayan adherido a la misma y sean: a) Productores agropecuarios que sean propietarios de animales, ovinos con gel objetivo de su explotación comercial; b) Productores agropecuarios que sin tener animales ovinos presenten proyectos de inversión en producción ovina, que sean aprobados por la Autoridad de Aplicación y c) Emprendimientos comerciales asociativos de integración horizontal o vertical en la que la mayor parte de los asociados sean productores agropecuarios.

El Artículo 6) introduce una salvedad que aproxima bastante a los miembros de un sub-grupo de productores ganaderos ovino extensivos a la definición de pequeño productor o productor familiar que da el PROINDER:

Para acceder al tratamiento diferencial que establece el Artículo 6º de la Ley Nº 25.422, la Autoridad de Aplicación determinará, a propuesta de la Comisión Asesora Técnica del Régimen para la Recuperación de la Ganadería Ovina (CAT), la máxima cantidad de animales ovinos que deberá poseer un productor; el cual, al mismo tiempo, deberá cumplir con los siguientes requisitos: a) Intervenir en forma directa con su trabajo y el de su familia en la producción, no contratando personal permanente y si pudiendo contratar personal eventual por un valor menor a QUINCE (15) jornales de peón rural al año; b) Habitar en forma permanente en el predio donde produce o en el área rural en la cual está ubicada su explotación y c) Contar con un ingreso anual inferior a la cantidad que determine la Autoridad de Aplicación a propuesta de la Comisión Asesora Técnica del Régimen para la Recuperación de la Ganadería Ovina (CAT).

El mencionado Artículo 6) de la Ley 25422 establece que

(…) la autoridad de aplicación dará un tratamiento diferencial en los beneficios económicos y en los requisitos a cumplimentar a los productores de hacienda ovina que explotan reducidas superficies o cuentan con pequeñas majadas y que se encuentran con necesidades básicas insatisfechas. Asimismo está autorizada a firmar convenios con organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que cumplen funciones de desarrollo de este sector social a los efectos de optimizar la asistencia. En este caso, la ayuda económica se podrá otorgar a explotaciones que no cumplen con la condición de ser económicamente sustentables pero indefectiblemente deberán llevar a cabo con productores cuyo principal ingreso sea la explotación de hacienda ovina, en tierras agroecológicamente aptas, que cuenten con una cantidad de animales acordes a la capacidad forrajera de las mismas y utilicen prácticas de manejo de la hacienda que no afecten a los recursos naturales.

En este marco, Taraborrelli y Pena (2017: 218) destacan una de las innovaciones fundamentales de la Ley:

(…) la gran innovación de la Ley, al momento de su presentación en el Congreso, ha sido que las líneas de crédito funcionaban a valor producto. Ello implicaba que el valor de las inversiones solicitadas se conviertan, según los precios de referencia vigentes, en una cantidad equivalente de producto sea este lana u ovejas. La deuda adquirida por el productor, por lo tanto, pasa a ser una cantidad de kgs., de lana o carne (…) (Entrevista a consultor sectorial de Río Negro, agosto 2016).

El último Manual Operativo del Régimen para la Recuperación de la Ganadería Ovina (Ley 25422) se da a conocer por la Resol.-2017-173-APN-MA (10/7/2017). Allí se establece, entre otras cuestiones:

II. SUJETOS DE LOS BENEFICIOS. Podrán solicitar aportes las personas humanas o jurídicas, sociedades de hecho y las sucesiones indivisas que realicen actividades objeto del REGIMEN y que cumplan con los requisitos que establezca la reglamentación a saber: * Productores agropecuarios que sean propietarios de animales ovinos con el objetivo de su explotación comercial; * Productores agropecuarios que sin tener animales ovinos presenten proyectos en producción ovina, que sean aprobados por la Autoridad de Aplicación; * Emprendimientos comerciales asociativos de integración horizontal o vertical en la que la mayor parte de los asociados sean productores agropecuarios; * Prestadores de servicios relacionados con las actividades previstas en la Ley N° 25.422; * Transformadores que elaboren, a partir de la materia prima, productos derivados o destinados a la producción y * Comercializadores de materias primas o productos manufacturados relacionados con la ganadería ovina

En Santa Cruz, la Legislatura Provincial de Santa Cruz adhiere a la Ley 25422 a través de la Ley N° 2616, sancionada el 9/5/2002 y promulgada a través del Decreto 1518 de fecha 31/5, la premura y corta distancia entre las dos normas provinciales muestra la importancia que tenía para la provincia contar con esos fondos.

Asimismo, la Legislatura santacruceña sanciona la Ley 2716 Ley para la Reactivación de la Ganadería (23/9/2004):

Art. 1) Régimen para la reactivación de la ganadería ovina y bovina; Art. 3) (…) La autoridad de aplicación exigirá, entre otros requisitos, la determinación inicial de la receptividad ganadera de los establecimientos y el seguimiento correspondiente (…); Art. 16) la autoridad de aplicación previa consulta con la Junta Asesora Técnica (JAT), establecerá el criterio para la distribución de los fondos, dando prioridad a las zonas agroecológicas de la Provincia en las cuales la ganadería tenga una significativa importancia para el arraigo de la población, y a los planes de trabajo o proyectos de inversión en los cuales se incremente la ocupación de mano de obra. Se deberá contemplar en la distribución de los fondos que un setenta y cinco por ciento (75%) de los mismos serán destinados a planes de trabajo relacionados con la actividad ovina (…) (resaltados nuestros).

Respecto del impacto inicial de los fondos establecidos por la norma, vale detenerse un momento para analizar la expresión de alguien que participó activamente en esos años iniciales:

En la Ley el concepto era apoyar a los pequeños productores, pero para el Decreto reglamentario [Refiere al Decreto 1031] empieza a intervenir más la gente del Sur de Santa Cruz (…) y ahí se va torciendo hacia el sector empresarial. Si vos la mirás, en los primeros años está muy volcada al sector empresarial (…) Nosotros mandamos una ley a nivel nacional para que todos lo aprobaran y todas las provincias la aprobaron, en el norte, te estoy diciendo Jujuy, Salta, La Rioja… pensando en los pequeños productores. Y termina siendo una Ley que los excluye en los primeros tiempos. Después esto va caminando y va adquiriendo otra entidad, orientada más hacia los pequeños. Eso después cambia, pero yo te diría unos 7 u 8 años después, cuando ya está terminando la primera etapa de la Ley. (Entrevista a Ex funcionario Ley Ovina de Chubut, septiembre 2016, en Taraborrelli y Pena, 2017: 219)

Tabla 2. Fondos ejecutados Ley 25422, provincias y años seleccionados.

Millones de pesos. %.

2003

% del

total

2008

% del

total

2015

% del

total

Total ejecutado

19.235.707,59

100

23.414.325,67

100

125.676.690

100

Santa Cruz

3.975.445,31

20,7

6.427.483

27,5

13.926.625,10

11,1

Chubut

4.523.245,29

23,5

5.428.471

23,2

25.576.329,82

20,4

Demás provincias

(excluyendo a Río Negro, Tierra del Fuego, Neuquén, Jujuy, Corrientes y Buenos Aires)

2.086.699

10,8%

2.292.335,24

9,8

33.196.047,17

26,4

Fuente: Tomado con modificaciones de Taraborrelli y Pena (2017: 220)

La distribución de fondos muestra una marcada concentración en la cual dos provincias (Chubut y Santa Cruz) llegan en 2008 a superar el 50% de los fondos distribuidos ese año, cayendo luego su participación y subiendo la del resto del país. Sin embargo, la concentración no es sólo territorial:

(…) cuando se segmentan los establecimientos productivos, se verifica una marcada heterogeneidad, no sólo entre la Patagonia y el resto del país sino también dentro de la región patagónica: el 80% de los establecimientos productivos concentra el 33% de las cabezas ovinas, en tanto el 66% de las cabezas se concentra en casi el 5% del total de los productores a nivel nacional (Taraborrelli y Pena, 2017: 221).

Esto podría corresponderse con la lógica predominante y asociada al tamaño de las explotaciones y una mayor capacidad de presión del grupo de los medianos y grandes productores, en palabras de Taraborrelli y Pena:

(…) en líneas generales, los grandes y medianos productores poseen: a) establecimientos con grandes superficies divididas internamente, lo que posibilita el manejo rotativo de los recursos forrajeros; b) potreros para ser asignados en momentos críticos; c) posibilidad de suplementar; d) planes sanitarios y e) acceso al asesoramiento y a la asistencia técnica. Es decir, que cuentan con las condiciones tanto para mejorar la producción de lana como para diversificar, en caso de considerarlo viable o atractivo, hacia la carne (2017: 221).

El otro grupo, el de los productores que no forman parte de esta élite, debe convivir con situaciones críticas crónicas y se caracterizan por poseer:

a) predios pequeños, sobrepastoreados y degradados ya que buscan suplir los menores ingresos con una mayor cantidad de animales; b) no cuentan con potreros para separar animales en los momentos críticos; c) no suplementan sus animales; d) no aplican planes sanitarios; e) realizan una reducida aplicación de tecnología ya que carecen de recursos (económicos y técnicos, en el sentido del conocimiento científico actualizado) para acceder a la misma (…) esta asimetría de poder se cristaliza a través de dos hechos concretos: i) que en los diagnóstico sectoriales realizados desde la década de 1980 y que posteriormente fueran fundamento para la promoción de la Ley Ovina, se recoge la voz [del primer segmento de productores] que representa el 3% del total nacional y; ii) la capacidad de influencia para promover una herramienta sectorial que adquiere el status de Ley Nacional, conseguido mediante la puesta en práctica de una doble estrategia de lobby, uno técnico y otro político, que incluyeron reuniones en las Comisiones de agricultura y ganadería del Congreso, en la Cámara (donde se explicaron los objetivos de la Ley), en la Subsecretaria de Gestión comercial externa del Ministerio de Economía y en la Secretaria de Ingresos públicos de la AFIP (Entrevista a consultor sectorial, octubre 2016, en Taraborrelli y Pena, 2017: 221-222).

El Departamento Magallanes en perspectiva

Tabla 3. Distribución de fondos en el Departamento Magallanes.

2004-2017. Miles de pesos

Año

Monto

2004

190.293

2005

322.220

2006

117.990

2007

333.288

2009

72.940

2010

693.650

2013

148.951

2017

825.000

Fuente: CAP-Ley Ovina. 2018.

El año 2017 al Departamento Deseado se le otorgaron fondos por $ 7.706.700; a Guer Aike por $ 5.054.905 y Corpen Aike por $2.400.000. Estos valores dejan entrever, de algún modo, el estado de la producción ovina en cada uno de esas divisiones administrativas de la provincia, entre las que Magallanes dispone de un valor muy bajo en todo el periodo de vigencia de la ley, lo cual es coherente con el estado de la producción ovina en la zona centro: pocos, dispersos y descapitalizados, sería una buena definición de la condición de los productores en la actualidad. En la distribución por Departamentos provinciales es notoria la baja o nula participación de Lago Buenos Aires y Lago Argentino diferentes años.

Tabla 4. Participación relativa del Departamento Magallanes en el total de fondos distribuidos en la provincia de Santa Cruz. 2004-2017. En miles de pesos

Total provincial

79.172.709 100%

Total Departamento Magallanes

2.704.332 3.42%

Total beneficiarios

13

Fuente: CAP-Ley Ovina.

Tabla 5. Destino de los fondos solicitados y otorgados

en Departamento Magallanes. 2004-2017. Miles de pesos

Categoría

Monto

Vientres

2.056.760 76%

Genética

118.121 4%

Infraestructura

529.451 20%

TOTAL

2.704.332

Fuente: CAP-Ley Ovina.

Que el destino principal de los fondos sea la adquisición de ovejas de 4 a 6 dientes incluso de 8 y borregas al primer servicio, deja en claro que al productor le importa retomar el oficio de criador de ovejas. Si a esto se le agrega que a los 13 beneficiarios se les ha realizado la determinación inicial de carga, (previsto en el Art. 3 tanto de la ley nacional como de la provincial), el número de animales de esquila que registra cada año PROLANA y del que disponemos de información para diferentes años del periodo 2006-2018, muestra un incremento del número de animales en varios de esos establecimientos, por lo que es de suponer que o no se están haciendo los seguimientos y chequeos de control o que, pese a su realización, el productor necesita más animales para cubrir los costos fijos y variables de su explotación y eleva constantemente el número, básicamente reteniendo las corderas de cada nueva parición.

Tabla 6. Establecimientos beneficiarios de fondos de ley ovina (nac-prov)

por stock. En miles. 2004-2018

(ver Anexo al final del capítulo)

La tabla permite varias lecturas, por ejemplo: a) los marcados con el signo “+” indican una tendencia bastante clara al aumento del número de animales de esquila (que no es el número de cabezas totales en el campo); b) los señalados con el signo “-” por el contrario, muestran una tendencia decreciente y c) hay uno marcado con “+/-” que refiere a un incremento sostenido durante 4 años y luego la caída a un número insignificante en relación al que venía esquilando. Sin embargo, debe señalarse una cuestión más, relativa a la ausencia de información para tres esquilas (2009 a 2012) porque eso no permite seguir el devenir del número de cabezas que cada año es esquilado y, de ese modo, tener mayores certezas de porque, por ejemplo, el establecimiento 8, al cabo de 8 años de seguimiento prácticamente retorna al número que tenía en 2005/06 luego de haber pasado por cifras realmente altas en los años intermedios para los que contamos con información. En estos casos, un contacto directo con el productor sería la mejor manera de valorar lo acontecido.

Cortas reflexiones de cierre

Una política bien pensada y planificada desde la implementación puede mostrar falencias en la etapa de despliegue en territorio y provocar, al cabo, un impacto negativo sobre el ambiente como podría ser en este caso. Además, si el productor sostiene más animales de los que un relevamiento de pastizales indica que podría sostener ese año el pastizal natural, esa información no es vinculante, es decir, el productor no está obligado a ajustar su carga a esos resultados y la autoridad de aplicación no tiene potestad para exigir que baje el número de animales. No obstante, de realizarse ese seguimiento, sí debería ser notificado de los efectos que en el corto y mediano plazo esa práctica tendrá para su campo. El dato de fondo y que resulta preocupante es que el productor no toma el relevamiento y posterior chequeo como herramienta de manejo sino como mero requisito para acceder a los fondos.

Una opción para poder ajustar la carga al número que cada año indiquen los relevamientos de pastizal sería implementar prácticas alternativas como la suplementación con balanceado, donde un porcentaje del alimento lo provee el campo y otro lo aporta el productor con balanceados de diferente tipo según categorías de ovinos o directamente la alimentación a corral de corderos y borregas por ejemplo, lo cual además le permite tener más control sobre los predadores y no someter el pastizal a una presión que puede ser amortiguada ya que entre las actividades que se pueden financiar con fondos de la ley ovina está la suplementación y/o alimentación de animales. Sin embargo, el seguimiento y asesoramiento técnico es clave aquí porque un desajuste en la carga que soporta el pastizal natural puede ser lapidario para este recurso, del mismo modo si por distintos motivos se retrasa o suspende el aporte de balanceado, todo el peso recaería sobre el pastizal natural.

Como toda ley, la 25422 surgió al fragor de pujas y presiones que luego pueden impactar en su puesta en terreno, alterando los fines y las intenciones que le dieron origen, algo de lo cual relatan dos autores conocedores del tema:

(…) el nuevo esquema de distribución de fondos no ha significado un cambio substancial en la ejecución de proyectos presentados en la Patagonia puesto que, aun con el cambio de Manual Operativo, a diciembre de 2016 existen niveles de sub-ejecución de los fondos de la Ley. En ese sentido es posible considerar que, bajo el nuevo esquema, se permitió el acceso a recursos de financiamiento al resto de las zonas ovejeras del país, quizá ya no con el fin de recuperar la actividad (como se planteó inicialmente en los objetivos de la Ley) sino, para promover la actividad e incorporar nuevos y remozados actores, de características diversas, al complejo ovino nacional (…) se pudo comprobar que si bien una Ley nacional puede ser impulsada por los intereses y los múltiples recursos de un sector, estos pueden mutar ante la emergencia de cambios en la coyuntura política nacional e internacional. Se ha comprobado que, si bien en los relatos sobre la elaboración de la Ley se presenta la ´participación de la sociedad como uno de los elementos destacables del proceso´, se pudo observar que dicha participación estuvo, cuando menos, restringida a un segmento productivo, quitándole cierta ´mística heroica´ al relato de los protagonistas implicados. (Taraborrelli y Pena, 2017: 230)

El fondo no se actualiza ni por inflación ni por las sucesivas devaluaciones del peso, por lo cual se dispone cada año del mismo monto de dinero lo que, objetivamente, derivó que con el monto que recibía un productor y le permitía comprar más de 1.000 hembras en edad reproductiva hoy con esfuerzo puede llegar al 30 0 35% de ese valor. En la práctica, el FRAO se está desvaneciendo y, a la vez, también la posibilidad de repoblar y sostener la producción ovina, al menos en las áreas más críticas de la provincia.

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Tabla 6. Establecimientos beneficiarios de fondos de ley ovina (nac-prov)

por stock. En miles. 2004-2018

Fuente: relevamientos PROLANA. CAP Delegación San Julián. Elaboración propia. 2018.

Referencias: M: Magallanes; RCH: Río Chico. ANES: animales de esquila; V: variación del stock.

1 Este criterio se: “definió para cada región, basándose en las actividades productivas predominantes entre los pequeños productores y utilizando los siguientes indicadores (según el caso): las existencias ganaderas, la posesión y edad del tractor, la superficie efectivamente regada en cultivos a campo, la tenencia de invernáculos y la superficie implantada con frutales” (Obschatko, Foti y Román, 2007: 14).

2 Aludiendo a, por lo menos, uno de los modos en que la agricultura familiar y la de pequeños productores suelen ser denominados y analizándolas en el marco de la globalización, Svetlitza de Nemirovsky (2010: 35) se pregunta: ¿es posible establecer una tipología de explotaciones agrarias periurbanas? Si bien los procesos han sido básicamente similares, las respuestas son diferentes. Tal como sostiene Nieto Calleja (en Signorelli, 1999) en su análisis del proceso de urbanización en México, los pueblos que pasaron de una vida tradicional a un modo de vida urbano, construyeron nuevas formas de vida propias e irrepetibles. Esta reflexión constituye en sí misma la respuesta al impacto de la globalización sobre la agricultura periurbana, en razón de que cada caso responde a un fenómeno local atravesado por instancias históricas, políticas y económicas.” Metodológicamente, este señalamiento trae consigo la obligatoriedad de comprender el contexto en el que cada forma de agricultura y/o PP se encuentran insertos.

3 Tope a las unidades ganaderas. Equivalencias en Unidades Ganaderas (UG): 1 UG = 1 bovino = 5 ovinos = 5 caprinos = 2 llamas (Obschatko, Foti y Román, 2007: 37).

Establecimiento

Dpto

ANES0506

ANES0607

ANES0708

ANES0809

ANES0910

ANES1011

ANES1112

ANES1213

V

1

M

592

0

0

2000

0

0

0

0

2

RCH

0

0

1693

0

0

0

0

0

3

M

0

1129

2122

2679

0

0

0

3282

+

4

M

0

1089

0

0

0

0

0

0

5

RCH

667

2851

3870

4435

0

0

0

0

+

6

M

2284

2064

1278

5073

0

0

0

400

7

RCH

2113

2500

2674

2406

0

0

0

2300

=

8

M

741

2759

4520

3979

0

0

0

550

+/-

9

M

532

750

1700

2550

0

0

0

2650

+

10

M

2378

444

0

0

0

0

0

2581

11

M

1394

1900

2400

2129

0

0

0

0

+

12

M

0

0

1094

0

0

0

0

480

13

M

0

2450

3705

3277

0

0

0

5448

+

14

M

2380

2848

2916

4376

0

0

0

3500

+

15

RCH

0

0

0

2000

0

0

0

4895

16

M

1480

0

1690

2700

0

0

0

4247

+

17

RCH

0

0

0

1900

0

0

0

2993

+

18

M

0

6763

7055

4964

0

0

0

3800

-

19

M

3317

3700

4047

4225

0

0

0

3000

+

20

M

250

2476

1977

2600

0

0

0

2896

+

21

M

0

0

0

0

0

0

0

1960

22

M

0

5563

0

0

0

0

0

0

23

M

0

0

0

0

0

0

0

926

El acceso a la tierra pública. El caso de los municipios de Tierra del Fuego, AIAS (período 2005-2015)

Nadia Belen Finck, Ayelen Martinez, Sabrina Lobato y

María Fernanda Moreno Russo

Introducción

El presente trabajo se inscribe en el marco de los avances del proyecto de investigación titulado “Ciudades Fueguinas. La expansión urbana en perspectiva comparada (1996-2016)” que se desarrolla desde 2017 en la Universidad Nacional de Tierra del Fuego a partir de la convocatoria interna de investigación denominada “Proyectos de Investigación y Desarrollo Tecnológico/social” (PIDUNTDF2016). El principal objetivo del proyecto es el de analizar de manera comparada la expansión urbana entre las localidades de Ushuaia y Río Grande, en particular a partir de las políticas de producción de suelo urbano con fines residenciales y políticas de producción de vivienda a nivel municipal y provincial en el período 1996-2016.

El presente trabajo propone dar cuenta de los primeros hallazgos realizados por el equipo de investigación en particular respecto de la política pública de producción de suelo urbano y allí, específicamente respecto de la modalidad de distribución de tierras fiscales con fines habitacionales durante el periodo 2005-2015.

En principio resulta necesario explicar el recorte general del trabajo de investigación (1996-2016): en el año 1996, la Provincia de Tierra del Fuego transfiere a los municipios las tierras fiscales que eran de su dominio y que se encontraban en los ejidos municipales para que estos cumplan con la función reconocida en la Constitución Provincial (CP) sancionada en 1991 de “administrar y distribuir(las)” (Artículo 173, Inciso 15, CP:1991). Los gobiernos locales, tuvieron con este hecho una mayor responsabilidad e injerencia en lo que refiere a la producción de suelo urbano y vivienda.

En efecto, esta función exigió de los Estados locales, por ejemplo, una adecuación de sus funciones y de su estructura institucional, se destaca en este sentido la creación de las Direcciones Municipales de Tierra que, entre otras funciones, debe llevar adelante un registro de demanda de tierras fiscales, así como también ocuparse de la adjudicación y toda otra tramitación inherente a la traslación de dominio para la actividad de que se trate (uso residencial, productivo o de servicios, etc.).

En el presente trabajo realizaremos unas notas generales respecto del periodo 1996-2004 para luego profundizar en el periodo 2005-2015. Este último recorte responde en su origen, a los procesos de autoproducción del hábitat más relevantes de los últimos veinte años, caracterizados por tratarse de tomas masivas de tierra en alguna zona de las ciudades (zona sur en Río Grande y ladera de la montaña en Ushuaia, por encima de las cotas donde la urbanización se encontraba consolidada). Esta situación puso en agenda pública la cuestión del acceso al suelo urbano y la vivienda a nivel provincial, en términos de Oszlak y O’donnell (2011), se tornó una cuestión socialmente problematizada. Una seguidilla de leyes de emergencia urbano-ambiental y disposiciones a nivel local son ejemplos de ello: se suspendieron los desalojos; se creó una comisión interactoral para el tratamiento de la cuestión; se dictaron normas a escala local y se apresuraron algunas acciones como la entrega de lotes sin servicios -en la localidad de Río Grande y al año 2007 (caso Chacra XI)-.

Este periodo inicia con Cartas Orgánicas Sancionadas para los dos casos municipales que nos ocupan (Ushuaia en 2002 y Río Grande en 2006) y hacia finales del mismo (2011-2015), notamos cierta transformación en lo que respecta a las acciones que los estados locales venían realizando respecto de la cuestión habitacional. Por un lado, se sancionaron una serie de herramientas normativas que dotaron de nuevas capacidades a estos estados a la vez que se innovó en cuanto a las acciones directas en materia de producción de ciudad, por ejemplo, a partir de la construcción de viviendas de interés social -por primera vez- en el marco de la ejecución de programas federales de vivienda como ser el Programa de Emergencia Sociohabitacional.

Estudiar los procesos urbanos de la provincia más joven del país puesto que Tierra del Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur fue reconocida como provincia recién en el año 1991, implica la posibilidad de ampliar los estudios federales sobre los estados municipales, en el complejo entramado interjurisdiccional y respecto de uno de los tópicos más relevantes en materia de políticas sociales como lo es el acceso al suelo, la vivienda y el hábitat en Argentina. Creemos que, con ello a su vez, abonamos el conocimiento más acabado en la región patagónica que si bien cuenta con valiosos estudios sobre temáticas diversas inherentes a nuestro eje de trabajo, entendemos que, para el caso fueguino, ese avance está aún en ciernes.

En este sentido, sostenemos que reconocer cómo los municipios actuaron en materia de producción de suelo urbano con fines residenciales a partir de la administración y distribución de la tierra fiscal nos permite dar cuenta de una de las aristas de la política urbana general que los gobiernos locales desarrollaron en el último periodo.

En la configuración del espacio urbano, el estado es un actor central en tanto las políticas urbanas inciden, por acción u omisión, en la estructuración urbana en las condiciones de vida u organización social. Como explican Rodriguez y Di Virgilio (2011: 21) “la política urbana no solo recupera su especificidad por su carácter territorializado, sino que además dicho carácter se define por una particular configuración de relaciones e interacciones sociales que constituyen un elemento fundamental para comprender el derrotero y los sentidos que asume la política misma”.

Aquí nos referimos a “política urbana” en relación al conjunto de tomas de posición estatal cuyo objetivo es incidir en el “derecho al uso y disposición del espacio urbano”. Entendemos que, indagando sobre el conjunto de políticas urbanas, es posible observar la cristalización de un proyecto de sociedad y la concepción más o menos democrática del derecho al espacio urbano (Oszlak, 1991; Del Río, Vértiz y Ursino, 2011).

En Argentina, los estados locales han sido los que tradicionalmente gestionaron el suelo urbano. Es así que los municipios son quienes tienen la potestad de la creación de normas administrativas que regulen los procesos de creación y uso del suelo urbano, así como también la ejecución de obras públicas (Cuenya, 2011). Sin embargo, entendemos que el proceso de definición y ejecución de las políticas y programas públicos se encuentra atravesado por múltiples actores con distinta capacidad de injerencia de acuerdo al peso relativo que tengan y la dotación de recursos de poder con que cuentan (Repetto, 2009).

En el caso que nos ocupa respecto del rol del estado respecto del suelo urbano, el poder legislativo local (Concejo Deliberante) es quien, sujeto a disputas de poder, define a partir del dictado de normativas -denominadas ordenanzas-, sobre la regulación de los tipos de suelo o los permisos de construcción, la producción de suelo urbano a través de la compra de tierras y el cambio en los usos del suelo a partir de la zonificación (por ejemplo la reconfiguración de un área suburbana a una urbana). Los estados locales, también son quienes administran los espacios verdes de la ciudad y utilizan como instrumento urbano la desafectación de los mismos para fines individuales o colectivos. A partir de ello, sostenemos aquí por producción de suelo urbano a

(…) aquellas acciones municipales que se orienten a la disponibilidad de tierra urbanizable para el uso habitacional. La disponibilidad de tierras se garantiza con la incorporación de suelo al dominio del Estado Municipal al menos por dos mecanismos: la compra o adquisición de tierra y la desafectación, es decir, la reasignación de uso al suelo que ya se encuentra en el dominio público. En ambos casos se trata de acciones tendientes a proporcionar alternativas de acceso al suelo urbano o bien de resolver situaciones en conflicto con la normativa vigente, afectando el acceso al suelo o al hábitat de las familias. Estas acciones pueden ser de carácter individual o colectivo (Martínez et al., 2017).

La forma en que se llevan adelante estos procesos de desafectación de espacios de dominio público municipal es una cuestión que se define a nivel local. De este modo, por ejemplo para el caso de Río Grande, la Carta Orgánica establece que para el caso de la aprobación de situaciones de desafectación, se debe llevar a cabo un procedimiento de “doble lectura” en el Concejo Deliberante, es decir someter a dos instancias deliberativas el proyecto en cuestión, garantizando una “amplia difusión del proyecto y realizar al menos una audiencia pública, teniendo especial cuidado de invitar a las personas y entidades interesadas directamente en su discusión” (Artículo 106, Carta Orgánica Municipal; 2006).

A su vez, para la aprobación de este tipo de iniciativas se requiere en ambas lecturas “el voto de los dos tercios del total de los miembros del Cuerpo” (Artículo 196; Carta Orgánica Municipal de Río Grande, 1991). Asimismo, la ordenanza municipal 895 del año 1997 que crea la Dirección Municipal de Tierras establece en su artículo cuarto que “la adjudicación en venta, transferencia de titularidad o desadjudicación de un predio fiscal o municipal, se realizará únicamente mediante Decreto firmado por el Intendente Municipal y por el Secretario de Gobierno”. Este marco exige al Municipio hacer públicos los actos que implican transformaciones de su patrimonio fiscal, lo que constituye para nuestro equipo el principal insumo de análisis.

Metodológicamente se trata de un estudio de caso de tipo cualitativo que se abreva del análisis de fuentes secundarias y que, al pretender ser de carácter comparativo, implicó el diseño y aplicación de una tipología para identificar las modalidades, actores y destinatarios que caracterizó la acción pública respecto del suelo urbano. El relevamiento de fuentes secundarias se basó en el rastreo, de manera digital, de la normativa emitida por los Consejos Deliberantes de cada municipio durante el período 2005-2015. A partir de la elaboración de la tipología en cuestión, pudimos reconocer una serie de tendencias compartidas entre ambos municipios y al mismo tiempo identificamos “capacidades estatales”[1] (Repetto, 2003) que se distancian en el accionar de cada municipio configurando así políticas diferenciales en la apropiación y división del suelo así como también en los destinatarios finales de dichas políticas.

Caracterización sociohabitacional de las Ciudades Fueguinas: Río Grande y Ushuaia

La Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (TDF AIAS) tiene una extensión de más de un millón de kilómetros cuadrados contemplando que sus límites alcanzan a la isla grande de Tierra del Fuego, la Isla de los Estados, las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y la Antártida. La población se concentra en la isla grande de Tierra del Fuego y sobre su jurisdicción se enclava de manera ilegítima una colonia inglesa desde 1833 (Islas Malvinas).

Es en la isla grande de Tierra del Fuego, de carácter binacional (Chile), donde se localizan las tres ciudades fueguinas que concentran al 99% de la población total: Río Grande, con una extensión de 25km^2 se encuentra en la zona norte de la isla, sobre la costa del océano atlántico en un área geográfica caracterizada por una llanura con elevaciones bajas. En el centro de la isla se encuentra la localidad de Tolhuin, de unos 4km^2 al pie del Lago Fagnano, la formación de agua dulce más grande de la isla en una zona denominada ecotono, de elevaciones medias y caracterizada por estar cubierta de bosque. Al sur de la isla grande, se encuentra la ciudad de Ushuaia, de una extensión de 14km^2. La capital de la provincia de TDF AIAS se extiende entre la cordillera por el norte y el Canal de Beagle por el sur. La población se localiza prioritariamente en Río Grande (52%) y Ushuaia (44%).

Figura 1. Ciudades de Río Grande, Tolhuin y Ushuaia en Tierra del Fuego

Fuente: elaboración propia en base a datos publicados en Martínez (2017).

La ciudad de Ushuaia, originalmente fundada alrededor de una Prefectura (1884) y luego un penal, se perfiló como una ciudad turística, siendo ésta la principal actividad económica. En el caso de Río Grande, fundada como colonia agrícola (1921) en el contexto del modelo agroexportador, ha sido desde los años 70’ el epicentro de la localización de los establecimientos manufactureros alcanzados por el “Régimen de promoción económica de Tierra del Fuego” originado por la sanción de la Ley Nacional 19.640 en el año 1972. Allí se radicó al año 2014, el 85% del total de establecimientos manufactureros creados bajo el Régimen (Romano, 2014).

Las ciudades de Río Grande y Ushuaia han atravesado distintos procesos sociohistóricos en lo que concierne a su configuración urbana. Aun así, ambas se han visto atravesadas por las transformaciones inherentes a las determinaciones de carácter nacional y global. Ello se manifiesta a nivel político, institucional y económico en lo que respecta a la sujeción del territorio patagónico al poder central: Tierra del Fuego fue provincializada recién en 1991, por lo que, hasta ese período, tanto la designación de sus autoridades, por ejemplo, los consecutivos gobernadores, así como también la política territorial entre otras, dependieron de manera directa del poder nacional. La división política administrativa de Tierra del Fuego hasta 1990 fue integrada al territorio nacional. La provincialización se logra con la sanción de la Ley Nacional N°23.775.

Las definiciones en torno de la promoción de ciertas actividades económicas que dinamizaron el desarrollo territorial fueguino, la radicación de población no nativa y la complejización del entramado institucional constituyeron, al calor del posicionamiento argentino en el contexto internacional, los fundamentos que explicarían en parte el proceso de desarrollo urbano que atravesaron las ciudades fueguinas.

Sin lugar a dudas, la ley de promoción industrial de 1972 que estableció para el territorio de la isla grande de Tierra del Fuego un régimen aduanero y fiscal especial, significó para la historia fueguina un parteaguas de absoluta trascendencia. En particular por las implicancias que ello tuvo en lo demográfico y el consecuente impacto en el plano urbano y habitacional. Entre 1970 y 1980, la tasa de crecimiento medio anual intercensal fue de 65%, mientras que entre 1980 y 1991 esta alcanzó a 84,7%. Estos fueron los registros más altos desde 1947. Entre 1991 y 2001 la tasa disminuyó a 36,5% y finalmente a 26% entre 2001 y 2010 (Instituto Nacional de Estadística y Censos, 2012). Si bien es notoria la merma en los últimos períodos intercensales, desde 1970 en Tierra del Fuego la tasa mencionada siempre estuvo por encima de la nacional.

Por otro lado, a nivel provincial, el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas (NBI), alcanzó en 2001 a 15,5% y en 2010 a 14,2%, ambos porcentajes por encima de los niveles nacionales: 14,3% y 9,1% respectivamente. Si bien podemos observar una merma en los niveles registrados, cuando observamos la realidad de las localidades, podemos notar una diferencia: en el caso de Río Grande el porcentaje de hogares con NBI aumentó de 12% (2001) a 14,9% (2010), mientras que en Ushuaia los niveles disminuyeron: del 18,7% (2001) a 12,9% (2010) (Dirección General de Estadística y Censo - Tierra del Fuego, 2013 en base a INDEC, Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas, 2001 y 2010).

En lo que respecta a las condiciones habitacionales, notamos un empeoramiento entre los años 2001 y 2010; en el caso de Río Grande, el déficit habitacional cuantitativo compuesto aumentó de 13% al 21% entre los años citados; en el caso de Ushuaia, se dio un proceso inverso de disminución del déficit: del 19% en 2001 al 15% del total de hogares.

Cuadro N°1. Déficit habitacional cuantitativo 2001 y 2010

Año

Localidad

Total Hogares

Total viviendas habitadas

Déficit habitacional cuantitativo simple

Total viviendas irrecuperables

Déficit habitacional cuantitativo compuesto

2001

Río

Grande

14.294

13.553

741

(5,18%)

1.173

1.914

(13,39%)

Ushuaia

12.722

12.327

395

(3,65%)

1.987

2.382

(18,72%)

2010

Río

Grande

20.416

18.868

1.620

(7,59%)

2.751

4.019

(21,1%)

Ushuaia

17.419

16.783

647

(3,65%)

2.044

2.502

(15,4%)

Fuente: elaboración propia en base a Martínez (2017: 84), sobre INDEC.

Asimismo, se registraron transformaciones respecto de la tenencia de la vivienda: una merma en los hogares propietarios de la vivienda y el terreno: del 64,8% en 2001 al 55,7% en 2010 y un aumento de los hogares con tenencia como inquilinos: del 15,8% en 2001 al 25,3% en 2010 (Fank, Gargantini y Schweitzer, 2016).

En lo que respecta a la cobertura de servicios públicos, al año 2010, cerca del 6% (5,8%) de los hogares no contaba con agua de red; en el caso de Río Grande, el porcentaje de hogares sin prestación del servicio alcanza al 4,6% mientras que en Ushuaia ese número asciende al 5,4%.

Por otro lado, en cuanto a las transformaciones urbanas de las ciudades fueguinas, es notorio el proceso de expansión que estas han atravesado, en los últimos años. En este punto recuperamos los datos presentados por Martínez (2017) donde se calcula la dimensión de la mancha urbana en kilómetros cuadrados para los casos de las tres ciudades fueguinas -incluyendo la localidad de Tolhuin- y la densidad poblacional.

En dicho informe se calculó para el año 2010, una mancha urbana de 13,6km^2 para el caso de Río Grande y de 12,48km para la localidad de Ushuaia; la densidad poblacional para ese mismo año es de 5232(h/km^2) y de 4651 (h/km^2) respectivamente. En el año 2016, ambas ciudades vivenciaron un proceso de crecimiento de la mancha urbana, aunque la ciudad de Río Grande fue la que registró un mayor aumento como se puede observar en el cuadro N°2. Asimismo, resulta relevante la diferencia entre ambas ciudades respecto de la densidad poblacional, donde para el caso riograndense esta disminuyó mientras que en el caso de la capital fueguina este se incrementó.

Cuadro N° 2- Crecimiento de la mancha urbana y densidad poblacional en Río Grande y Ushuaia

(ver Anexo al final del capítulo)

Las políticas de producción de suelo urbano de los Estados locales en el periodo 2005-2015

Los municipios fueguinos son preexistentes a la Provincia. Este dato es relevante porque en parte explica el proceso de autonomización que los estados locales han recorrido a lo largo de la historia institucional: por decreto se crearon las comisiones de fomento en 1921 en Ushuaia y en 1928 en Río Grande, poseyendo este organismo de representación y toma de decisiones el primer antecedente en materia de autonomización municipal. En 1970, la Ley Territorial N°72 reconoce los ejidos de ambas localidades y en 1984 mediante la Ley Territorial N° 236 se establece que “corresponde a las municipalidades el gobierno y la administración de los intereses y servicios comunales del territorio nacional”.

En el año 1991, la Constitución Provincial (CP) les reconoció a los municipios con más de 10.000 habitantes plena autonomía, pudiendo dictarse para sí sus propias Cartas Orgánicas. La norma fueguina hace mención a la mayor cantidad de ámbitos posibles sobre los que proyecta la autonomía municipal en un proceso anterior a la reforma de la Constitución Nacional de 1994 que cristaliza un conjunto de reconocimientos hacia las autonomías municipales de características semejantes al caso fueguino (Finck, 2016).

La sanción de las Cartas Orgánicas Municipales (COM) en cada localidad, en 2002 en Ushuaia y 2006 en Río Grande, estableció una serie de potestades no delegadas a la Provincia o la Nación respecto del planeamiento urbano, la administración de los recursos y previsiones de absoluta relevancia para la cuestión que analizamos aquí.

En el caso riograndense se destaca de la COM, entre otros, la explicitación respecto del desaliento a la especulación inmobiliaria (Artículo 63, COM RG, 2006), la sanción de códigos especiales como lo es el de planeamiento o el tributario (Artículo 89, COM RG, 2006), que para el caso de esta ciudad, ambos fueron sancionados en 2011 dotando al municipio de una batería de instrumentos urbanísticos, de planificación, administrativos, etc. (Reese, 2011). Así también prevé la herramienta de expropiación con fines de utilidad pública la cual es entendida como “una herramienta de planificación y tiene una función social” (Artículo 64, COM RG, 2006).

En términos generales, podríamos afirmar que durante el 1991-2010 la política de suelo urbano en la ciudad de Río Grande se caracterizó por ser una intervención estatal que se orientó más hacia la regulación y la administración de la ciudad que a la producción de suelo urbano con fines residenciales (Lobato, 2017).

En el caso de la ciudad de Ushuaia, de la COM se destaca el rol exclusivo del municipio para el establecimiento de parámetros con respecto al ordenamiento territorial, la planificación territorial y urbana, la protección ambiental y el uso adecuado de los predios (Artículo 49, Inciso 2, COM USH,2002). La Carta Orgánica Municipal de Ushuaia por otro lado, constituye el carácter de ciudad turística de Ushuaia fijando prioridad a políticas que la consoliden como “Ciudad más Austral del Mundo” y “Puerto y Puerta de Entrada a la Antártida” (Artículo 21, COM Ushuaia, 2002). Este perfil definido para la ciudad ya a principios del siglo XXI podría explicar al menos en parte los efectos sobre el acceso al suelo urbano, en tanto para alcanzar ese perfil de ciudad, pareciera ineludible priorizar los intereses de los desarrollos inmobiliarios para emprendimientos turísticos y hoteleros en detrimento de la demanda de suelo para uso residencial.

En el marco de la urgencia urbano-ambiental decretada por ley provincial en 2007, los municipios de Río Grande y Ushuaia diversificaron sus estrategias para responder a la cuestión del acceso al suelo y la vivienda que expresó su versión más acuciante en las cientos de familias que construyeron de manera precaria sus viviendas en terrenos ambientalmente degradados en algunos casos, sujetos a las inclemencias climáticas de las bajas temperaturas continuas, la inseguridad en la tenencia e incluso debiendo atravesar procesos de desalojos violentos, esto último particularmente en Ushuaia (Martínez y Finck, 2017).

En el caso de Río Grande, se creó la Dirección Municipal de Vivienda (DIMUVI) mediante ordenanza (N°2243/06) en el año 2006 aunque nunca llegó a ponerse en marcha. A su vez a partir de un canje de tierras con privados (año 2004), el municipio desarrolló un primer loteo con servicios en el oeste de la ciudad (Barrio Chacra XI) incorporando a la trama urbana unos 690 lotes con destino de uso residencial.

En 2007 los primeros lotes se entregaron sin la totalidad de los servicios de red (gas, por ejemplo). A su vez, se firmaron hasta 2011 una serie de actas acuerdo para avanzar en materia de producción de vivienda a través de Programas Federales, pero ello no ocurrió sino hasta 2013 cuando en efecto comenzó a ejecutarse a nivel municipal este tipo de Programas originando en 2014 con la entrega de las primeras viviendas del Barrio Los Cisnes, primera urbanización (suelo urbano y vivienda) de carácter municipal. Ello se produjo en el marco de la ejecución del Programa Federal de Vivienda de Integración Sociocomunitaria e involucró para la construcción de las viviendas, a cooperativas de trabajo además de participar en el desarrollo del programa no solo el nivel nacional y local del estado, sino también el estado a nivel provincial (Instituto Provincial de Vivienda). En ese primer barrio se produjeron 120 viviendas y 136 lotes. Una segunda urbanización municipal inició hacia fines del periodo a partir de la creación del segundo barrio municipal “Del Bicentenario”, de semejantes características al primer barrio municipal, implicó la construcción de 150 viviendas y 300 lotes. Las familias destinatarias fueron seleccionadas por el propio Municipio en función del listado de demanda inscripto en la Dirección Municipal de Tierras.

Una de las características más destacadas en la localidad ribereña en materia de políticas urbanas y habitacionales se vincula con la sanción del Código de Planeamiento (Plan de Desarrollo Territorial diseñado en 2005 y sancionado con fuerza de norma seis años después) y Código Tributario (Ordenanza N°2863/2014 y N°2934/2011 respectivamente). El Plan de Desarrollo Urbano Territorial aprobado en 2010 constituye un punto de inflexión en la política de suelo urbano en Río Grande debido a que en el mismo se reconoce “la función social de la tierra, se promueve la asociación pública-privada y la utilización de instrumentos de intervención en el mercado de tierras” (Lobato, 2017: 87).

En el caso de Ushuaia, el periodo 2007-2011 se caracteriza por una fuerte acción estatal represiva a las nuevas ocupaciones que emergieron a partir del 2005 como única estrategia de acceso a la vivienda a través de la autoproducción del hábitat. Las ocupaciones se produjeron en su gran mayoría sobre bosques comunales. El municipio, a través de la Ordenanza 2171/2000 estableció la protección de los bosques circundantes a la trama urbana consolidada, regulando sus actividades y preservándolos como “bosques comunales” desde la cota de nivel 115 hacia arriba determinando que en los mismos no puede haber asentamientos humanos. Es así que el estado local decidió tercerizar el cuidado de los bosques en una cooperativa de trabajo la que debió ocuparse, entre otras cosas, de impedir el acceso de materiales para construcción en la zona y acompañar los procesos de desalojos bajo orden judicial a quienes deciden autogestionar su vivienda en ese sector.

Es importante mencionar que previo a este período donde se desarrollan políticas punitivas hacia los asentamientos populares que emergieron, el estado local desarrolló una serie de medidas restrictivas en el acceso a suelo y vivienda que obstruyeron el acceso a vastos sectores de la población que no tuvieron otra opción más que la conformación de asentamientos populares en la ladera de la montaña. En este sentido, como adelantamos, uno de los más significativos fue el cierre de la Subsecretaría de Tierras en el año 1999, por decreto del Ejecutivo Municipal encargada del registro y planificación de la demanda habitacional de la ciudad de Ushuaia, hecho que se prolongó a lo largo de diez años.

En el periodo 2011-2015, en cambio, si bien continuaron los desalojos como política aleccionadora hacia los asentamientos, por otro lado, ante la demanda habitacional prevalecieron políticas de desafectación de tierras con fines habitacionales orientadas a resolver las demandas colectivas, protagonizadas por sindicatos y otras organizaciones de la sociedad civil. Los predios cedidos no contaban con ningún tipo de servicios por lo que las entendidas adjudicatarias debían resolver todo lo concerniente a las infraestructuras y demás satisfactores de la vivienda (Yujnovsky, 1984). Asimismo, el municipio ushuaiense innovó en materia de construcción de viviendas, a partir de la ejecución del Programa Federal de Integración Sociocomunitaria que construyó las viviendas a través de cooperativas de trabajo. Las mismas se localizaron en el Valle de Andorra, a 8km del casco céntrico de la ciudad

Metodologías para el análisis comparado: el suelo urbano con fines residenciales

Los municipios fueguinos, en virtud del plexo normativo sobre el que sustentan la toma de decisiones respecto de la política urbana y en virtud de la autoridad que poseen para administrar los predios bajo su órbita, como así también para adjudicar, transferir la titularidad o desadjudicarlos, pueden crear suelo urbano mediante la asignación de usos específicos y determinar los destinatarios de los mismos.

Para abordar esta cuestión primeramente determinamos analizar exhaustivamente el conjunto de ordenanzas aprobadas entre 2005 y 2015. Durante los primeros abordajes distinguimos entre desafectación de espacios verdes y la producción de suelo urbano y al interior de cada una de estas clasificaciones discriminamos los fines hacia los cuales se orientaba la adjudicación de la tierra fiscal en cuestión. Allí notamos para el caso de Río Grande una gran preponderancia del destino de tierra fiscal a organizaciones de la sociedad civil y que el fin no era el de uso residencial, sino otros (deportivo, recreativo, etc.), a su vez notamos un incremento en las adjudicaciones en el año 2015 y en particular se trató mayoritariamente de desafectaciones de espacios verdes. En el caso de Ushuaia, durante el periodo de estudio fue notable la presencia de situaciones de desafectación de espacios verdes con destinatarios a organizaciones de la sociedad civil (mutuales, gremios, etc.) con fines residenciales (Finck et al., 2016).

Un segundo trabajo se focalizó en identificar las características que asumió la distribución de tierras fiscales destinadas exclusivamente a usos residenciales. De esta manera realizamos una segunda clasificación de las ordenanzas que constituyeron nuestra unidad de análisis (55 ordenanzas de las identificadas en la primera etapa que alcanzaron a 141 ordenanzas en total). El relevamiento de la normativa a nivel municipal se realizó a través de un rastreo digital de toda la base de ordenanzas aprobadas en el periodo disponible en las páginas web del Concejo Deliberante de cada ciudad.

A su vez volvimos a trabajar sobre las definiciones y buscamos perfeccionar la primera y segunda tipología construida de modo de poder estructurar nuestra unidad de análisis según las variables “modalidad implicada en la disponibilidad de suelo urbano para el uso habitacional”, “fin al que están orientadas” y “condiciones preexistentes del predio en cuestión”. Así, pudimos identificar las particularidades para cada ciudad y realizar aproximaciones de tendencias compartidas. Agregamos a este análisis el primer subperíodo (1996-2004) del recorte temporal general para el proyecto: 1996-2015, sobre el cual realizamos las mismas operaciones técnicas que para el periodo 2005-2015.

La tipología arrojó una clasificación de dieciocho (18) modos en que los municipios producen suelo urbano con fines residenciales de acuerdo tres variables: a) los destinatarios (individual o colectivo (organización social, asociación gremial, etc.), o bien mixto (individual y/o colectivo) a quienes se transfiere el suelo urbano; b) las formas en que el estado se hizo de dicha tierra, es decir, los modos en que el estado dispone de suelo urbano para ser destinado a fines habitacionales y c) las diferentes situaciones preexistentes del suelo en cuestión, es decir la distinción entre regularización de situaciones existentes y aquellos casos de traslado al dominio de uso privado donde desde el punto de vista espacial, no existen usos residenciales preexistentes.

Respecto de las formas en que el estado dispone de suelo urbano para ser destinado a fines habitacionales, identificamos al menos dos mecanismos: 1) en los casos en que los municipios no contasen con tierra fiscal a disposición, el mecanismo para lograrlo fue la compra de tierra o bien la “adquisición”, que contempla formas diversas en las que el estado se hace de la tierra para luego destinarla a un uso urbano residencial como por ejemplo los canjes con privados y 2) aquellos casos en que la tierra aun perteneciendo al estado municipal debió realizarse algún tipo de modificación -por la vía normativa- en su uso, por ejemplo una parcela destinada a espacio verde sobre la se modifica su uso para ser destinada a fines residenciales (Finck et al., 2016).

Cuadro N°3. Tipología de clasificación política de suelo a nivel municipal periodo 2005-2015 y Cuadro de referencia

Destinatarios

Disponibilidad de suelo urbano destinado a fines habitacionales

Incorporación de suelo urbanizable

Desafectación

Compra

Adquisición

Regularización

Individual

1

2

3

Colectivo

4

5

6

Traslado de dominio al uso privado

Individual

7

8

9

Colectivo

10

11

12

Regularización

Tipos mixtos

Individual y/o colectivo

13

14

15

Traslado de dominio al uso privado

Tipos mixtos

Individual y/o colectivo

16

17

18

Fuente: elaboración propia en base a Martínez et al., 2017.

A cada tipología le corresponde una descripción específica:

Cuadro N°4 - Cuadro de referencia. Tipología de clasificación política de suelo a nivel municipal periodo 2005-2015

Tipo

Descripción

Tipo 1

Suelo urbanizable disponible incorporado a partir de la modalidad de compra, destinado a regularizar situaciones individuales

Tipo 2

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de canje/permuta con privados destinado a regularizar situaciones individuales.

Tipo 3

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de desafectación destinado a regularizar situaciones individuales.

Tipo 4

Suelo urbanizable disponible incorporado a partir de la modalidad de compra, destinado a regularizar situaciones que involucren a colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 5

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de canje/permuta con privados destinado a regularizar situaciones que involucren a colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 6

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de desafectación destinado a regularizar situaciones que involucren a colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 7

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de compra, destinado a ser transferido a personas individuales.

Tipo 8

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de canje/permuta con privados destinado a ser transferido a personas individuales.

Tipo 9

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de desafectación destinado a ser transferido a personas individuales.

Tipo 10

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de compra, destinado a ser transferido a colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 11

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de canje/permuta con privados

Tipo 12

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de desafectación destinado a ser transferido a colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 13

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de compra, destinado a regularizar situaciones que involucren a personas individuales y/o colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 14

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de canje/permuta, destinado a regularizar situaciones que involucren a personas individuales y/o colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 15

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de desafectación, destinado a regularizar situaciones que involucren a personas individuales y/o colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 16

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de compra, destinado a ser transferido a personas individuales y/o colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 17

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de canje/permuta, destinado a ser transferido a personas individuales y/o colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Tipo 18

Suelo urbanizable incorporado a partir de la modalidad de desafectación, destinado a ser transferido a personas individuales y/o colectivos (personas jurídicas, grupos de hecho, etc.).

Fuente: elaboración propia en base a Martínez et al., 2017.

Lecturas posibles. Análisis de la información e identificación de tendencias

La aplicación de la tipología nos permitió observar preponderancias para cada localidad y con ello, coincidencias y/o divergencias entre ambas. En el presente apartado realizamos un análisis de las principales tendencias detectadas en el periodo precedente (1996-2004) para luego centrarnos en el periodo 2005-2015.

Periodo 1996-2004, notas necesarias

Introducimos estas aproximaciones puesto que nos interesa destacar algunas preponderancias que caracterizan y diferencian los dos espacios temporales distinguidos al interior del periodo de investigación 1996-2015. Como mencionamos, en el año 1996 se determinó el traspaso de tierras de la Provincia recientemente reconocida (1991) a los municipios para que sean estos quienes las administraran y distribuyeran de acuerdo a sus propias determinaciones. Es así como los gobiernos locales fueguinos adquieren un mayor protagonismo en la producción de suelo urbano.

Siguiendo entonces la tipología propuesta, en este periodo se evidencia que las acciones del gobierno local riograndense en la producción de suelo urbanizable estuvieron orientadas prioritariamente a la regularización de situaciones individuales a través de la modalidad de desafectación (tipo 3) y al traslado de dominio al uso privado a personas individuales a través de la modalidad de canje/permuta (tipo 9). Cabe destacar que estas desafectaciones en pos de la regularización dominial individual se han llevado a cabo en la zona sur de la ciudad, dos de ellas en la Margen Sur y una en el Barrio “AGP”.

En segundo lugar, se encuentra el caso de las ordenanzas comprendidas en la tipología 9, es decir, aquellos casos en que se crea suelo urbano a partir de la modalidad de desafectación destinado a ser transferido a personas individuales a través del traslado de dominio al uso privado (tipología 9) como, por ejemplo, la desafectación de un espacio verde para afectar al uso residencial en el barrio Chacra IV de la ciudad como también la desafectación para solucionar un problema de demarcación de línea municipal en tanto esa porción de tierra estaba ocupada por vecinos.

Un tercer grupo de ordenanzas se corresponden con los tipos 7 y 8. En el primer caso referente a aquellas situaciones en que se crea suelo urbano a partir de la compra para trasladarlo al dominio privado individual, y en el segundo caso, aquellas ordenanzas que establecen situaciones donde se dispuso el traslado de dominio al uso privado a personas individuales a través de la modalidad de canje/permuta. En el periodo se detectó finalmente, una situación de incorporación de suelo urbanizable en el periodo resuelta a través del canje/permuta con privados pero destinado a regularizar situaciones individuales como es el caso de la regularización habitacional a “poseedores precarios” (ordenanza municipal 1684/02) a través de la autorización de un proyecto de mensura y división de las parcelas en base a hechos existentes consolidados de ocupación.

Las ordenanzas que contextualizan este periodo refieren a dos situaciones ya mencionadas en el presente: 1) el cierre del registro de tierras para familias que se concreta en 1999 y se reabre en 2006 en contraste con los demandantes de tierras para emprendimientos turísticos-hoteleros a quienes no se les limitó la posibilidad de presentar sus requerimientos y 2) la Ordenanza Municipal 2171/2000 que buscó proteger los bosques comunales desde la cota 115 en adelante, estableciendo que en los bosques comunales no podría haber asentamientos humanos aunque sí se encontraba habilitada la instalación de infraestructura residencial para emprendimientos turísticos o recreativos. Cómo es posible prever, los procesos de producción de la ciudad en materia habitacional y urbana comenzaron a ser desarrollados en su mayor parte por iniciativa privada y por estrategias de autoproducción del hábitat como la ocupación de tierras, es decir, según la lógica del mercado y de la necesidad.

En el periodo 1996-2004 se registró una escasa cantidad de ordenanzas orientadas a la producción de suelo con fines residenciales. La mayoría, un total de 7 ordenanzas, corresponden a la tipología 9, es decir la incorporación de suelo urbanizable a través de la herramienta de la desafectación de espacios “verdes” o públicos, para ser transferidos a personas individuales. En menor cantidad (un total de 3 ordenanzas) fueron las medidas destinadas a desafectar tierras para regularizar situaciones de personas individuales que ya se encontraban habitando un terreno. Finalmente se registró un caso de la tipología 18, es decir aquella situación en la que mediante la desafectación de un espacio que ya se encontraba en potestad del Municipio se dispuso el traslado del dominio privado a personas individuales y a colectivos.

En términos generales observamos que para el caso de Ushuaia se destacan aquellas acciones enmarcadas en la tipología 9 mientras que en Río Grande lo hacen aquellas alcanzadas por el tipo 3. Seguido por la tipología 9 y 3 para cada ciudad respectivamente. Los primeros años estuvieron marcados por las transformaciones institucionales que los municipios debieron realizar en el marco de la transferencia de tierras fiscales a sus órbitas, sumado a las definiciones de política urbana que cada estado local definía para su jurisdicción. Estas transformaciones constituyen un escenario de posibles respuestas para dar cuenta que en este periodo se registraron menos de la mitad de ordenanzas que en el periodo 2005-2015 y que, en la ciudad de Ushuaia, el total de ordenanzas fue menor que en Río Grande (11 y 15 respectivamente).

Gráfico N°1. Cantidad de ordenanzas por ciudad según tipologías (1996-2004)

(Ver anexo al final del capítulo)

Periodo 2005-2015

Durante el periodo 2005-2015, se registraron un total de 55 ordenanzas, 30 correspondientes a la localidad de Ushuaia y 25 a Río Grande. Del conjunto de ordenanzas se destaca la participación del tipo 12 en particular para la ciudad de Ushuaia, es decir las situaciones de desafectación de predios fiscales con fines de traslado al uso privado de colectivos, y de los casos enmarcados en la tipología 3 para el caso de Río Grande, es decir la desafectación de predios fiscales con fines de regularización dominial de carácter individual.

Respecto de la ciudad de Río Grande, en lo que concierne a los casos a partir de los cuales el estado local creó suelo desafectando tierra que se encontraba en su posesión (tipologías 3, 6, 9, 12, 15 y 18), se registraron 13 casos entre los que, se destacan las acciones tendientes a la regularización de situaciones habitacionales individuales. Al observar el periodo en su conjunto notamos que la mayoría de las ordenanzas fueron sancionadas a partir de 2011. Ello coincide con la implementación del Plan de Desarrollo Territorial (OM 2863/2011) que estableció como uno de sus principios rectores el de “Impulsar procesos de regularización dominial y urbanización integral de las áreas ocupadas por población de escasos recursos”. Asimismo en el año 2014 se efectuó la creación de un Régimen de regularización dominial de Tierras Fiscales (OM 3281/2014) que en particular buscó atender las múltiples situaciones dadas en el casco antiguo de la ciudad.

En el caso de aquellas situaciones donde el estado local dispuso suelo urbano destinado a fines habitacionales a partir de la incorporación de suelo urbanizable (compra o canje/permuta) (tipologías 2, 5, 8, 11, 14 y 17) se registraron 12 casos enmarcados en las tipologías 8, 11 y 17. En Río Grande, la totalidad de experiencias comprendidas en este rango se correspondieron con situaciones de canje o permuta con privados, es decir que no se compró tierra para ser destinada a estos fines. Asimismo, en su gran mayoría estas acciones estuvieron destinadas al traslado de dominio al uso privado con mayor preponderancia hacia colectivos (9 situaciones) antes que a personas individuales (2 situaciones).

En la ciudad de Río Grande se produjeron una serie de situaciones respecto de la producción de suelo urbano que entendemos relevante incorporar al presente análisis. Hasta 2011, el municipio riograndense había producido una única experiencia de un loteo con servicios en la ciudad que arrojó un total de 690 predios, a partir de un canje de tierras en 2004 y urbanizado entre 2007 y 2009. Desde 2011 como adelantamos, se diversificaron las acciones: se construyeron viviendas de interés social, se implementaron instrumentos novedosos para la política urbana local, se organizaron acciones en torno de herramientas de articulación público-privado entre otras.

En este sentido, en 2014 se sancionó una ordenanza de creación de zonas residenciales de interés público-privado (ZRIPP) (OM 3287/2014) que supuso la creación de un fideicomiso que ofertó a familias con capacidad de ahorro, unos 1800 lotes con servicios en la zona norte de la ciudad. Asimismo, la sanción del Código tributario en 2011 (ordenanza 2934/2011), dotó al municipio de la herramienta de la “contribución por mejoras”, un instrumento considerado como de captación de plusvalías urbanas en tanto habilita al ejecutivo local, reclamar “las prestaciones pecuniarias que (...) están obligados a pagar al Municipio, quienes obtengan beneficios o plusvalías en los bienes de su propiedad, o poseídos a título de dueño, derivados directa o indirectamente de la realización de obras o servicios públicos determinados”. El tributo se aplica entre otros, para los casos de cambio de parámetros urbanos que permitan mayores superficies de edificación que las anteriormente vigentes; cambio de usos de inmuebles; establecimiento o modificación de zonas que permitan fraccionamientos en áreas anteriormente no permitidas o de menor intensidad de uso; autorizaciones que permitan realizar urbanizaciones cerradas (clubes de campo o barrios cerrados); obras de infraestructuras de servicios, pavimentación, de equipamiento comunitario o para el caso de construcción de plantas de tratamiento de efluentes y de perforaciones y almacenamiento de agua corriente (Artículo 49, OM 2934/2011).

La aplicación de este instrumento implicó la incorporación de suelo urbano a partir del pago del tributo por ejemplo en el caso de subdivisiones, en tanto “por el cambio de zonificación, el tributo será del 20% de los lotes del nuevo fraccionamiento” (Artículo 53, OM 2934/2011). Esta nueva modalidad se empezó a aplicar desde el 2014 por lo que las experiencias son escasas y recientes, aunque constituyen una innovación en materia de producción de suelo a escala local. Estos casos no preven su tratamiento en el Concejo Deliberante por lo que las situaciones particulares de producción de suelo bajo esta modalidad, quedan veladas en el presente análisis. Aun así, entendimos que resultaba oportuno notar esta estrategia de producción de suelo urbano.

En el caso de Ushuaia y respecto de las situaciones que implicaron la desafectación de espacios fiscales disponibles (tipología 3, 6, 9, 12, 15 y 18), notamos que las experiencias registradas fueron para los casos de los tipos 3, 9, 12 y 18, siendo un total de 30 ordenanzas. El 70% de las mismas, es decir, 21 ordenanzas, se correspondieron con instancias donde se desafectó tierra fiscal para ser trasladada al dominio privado y en particular a colectivos (tipo 12). Preferentemente ello se dio con cooperativas, sindicatos, y organizaciones civiles a quienes se les trasladó el dominio de tierra sin servicios con destino a vivienda unifamiliar. Muy por debajo de esta representación se encuentra el conjunto de ordenanzas comprendidas en la tipología 3, es decir casos en donde se dictaminó la misma situación, pero destinado a personas individuales. Para este periodo no se registraron casos de canje o permuta para hacerse de suelo urbano; tampoco se registraron situaciones donde el estado municipal hubiere comprado tierra con fines de producción de suelo urbano. Esto último coincide con Río Grande. Las tendencias para cada ciudad pueden visualizarse en el gráfico N°2.

Gráfico N°2. Cantidad de ordenanzas por ciudad según tipologías

(2005-2015)

(Ver Anexo al final del capítulo)

Del abordaje de todo el periodo notamos que hasta 2004 las experiencias de producción de suelo urbano con fines residenciales por parte de los estados locales fueguinos (Ushuaia y Río Grande), se concentró principalmente en el rango de las tipologías 1 a 9 mientras que esa preponderancia, en el periodo 2005-2015, se amplió hasta la tipología 12 (1 a 12).

Durante el periodo 2005-2015, no se produjeron compras de tierra en ninguno de los dos municipios, destacándose las situaciones de canje en el caso del municipio de Río Grande. Asimismo, en la ciudad de Ushuaia, a diferencia de la ciudad de Río Grande, se priorizaron las experiencias de traslado de dominio a colectivos, preponderantemente a organizaciones sindicales. Es importante la priorización de este tipo de demandas se produjo en detrimento del Registro de Demandan Habitacional para quienes buscaban acceder de manera individual y no se encontraban anclados en estructuras laborales de tipo formal.

Localización del suelo urbano con fines residenciales en el periodo 2005-2015

A partir de la construcción de la tipología, pudimos indagar sobre las formas que adquirió la producción de suelo urbano para fines residenciales a nivel local. En este sentido, vincular las acciones dadas en el periodo con su localización en la ciudad puede brindar nuevas informaciones acerca de las características que asumió la producción de suelo urbano en el marco del proceso de expansión que vivenciaron estas localidades en los últimos años tal como lo hemos descrito al inicio del presente trabajo.

En las localidades fueguinas se dio un proceso de expansión con baja densidad lo que implicó que la nueva oferta de suelo urbanizado se produjera en las áreas periféricas de la ciudad consolidada. A su vez, las nuevas urbanizaciones no se localizaron necesariamente de manera colindante a los tejidos existentes sino más bien a partir de un proceso que se dio por mojones (Finck, 2017). Es decir, áreas urbanizadas que fueron dejando vacíos urbanos intersticiales que en muchos casos significaron valorizaciones apropiadas por los titulares de las mismas. A su vez, ese proceso de expansión no se explica solamente por la acción del estado (lógica de producción urbana pública), sino también por la lógica de producción de necesidad y privada. Esto asume características particulares según cada localidad; por ejemplo, en el caso de Río Grande, de acuerdo al informe Atlas ID (2015), más del 50% del total de los tejidos de las áreas de expansión se explican a partir de los tejidos de vivienda social (26%) (lógica pública) y de asentamientos (27%) (lógica de necesidad).

En muchos casos, la localización periférica donde se concentran las acciones por ejemplo de desafectación para la regularización o bien la desafectación para el traslado al dominio privado, implican situaciones donde se presentan carencias de lo que Yujnovsky llama “servicios habitacionales” (Yujnovsky, 1984), para referirse a servicios tales como el de agua potable por red, los desagües cloacales, gas por red, la existencia de áreas verdes, presencia de equipamiento colectivo y de servicios sociales, acceso a transporte público entre otras. Esta situación se puede dar incluso en los casos de producción de suelo urbano y vivienda social.

De acuerdo a la localización de las acciones de las políticas de producción de suelo, reconocemos que en el caso de Río Grande, las situaciones enmarcadas en los tipo 3 relacionados con la regularización de situaciones preexistentes, se localizaron preponderantemente en la zona centro y sur de la ciudad mientras que los tipo 8 y 11 se localizaron preponderantemente en la zona oeste y norte. En el caso de las nuevas urbanizaciones municipales, las mismas se han ido urbanizando con el tiempo (Chacra XI) a la vez que se han ido resolviendo los déficits habitacionales progresivamente en el caso de los barrios municipales, como ser el Barrio Los Cisnes donde el transporte público de pasajeros ingresó por primera vez al barrio en 2018.

Gráfico N°3. Localización de tipologías. Ciudad de Río Grande.

Periodo 2005-2015

Fuente: elaboración propia en base a plano localidad de Río Grande,

Municipio de Río Grande.

En el caso de Ushuaia, el tipo 3 se localizó en el centro y este de la ciudad. Los casos de la zona centro se localizan en el área de expansión sobre la ladera de la montaña producto del crecimiento urbano por la vía de la autoproducción o lógica de la necesidad (Pirez, 1995). Por su parte el tipo 12 se concentró en el oeste de la ciudad con mayor preponderancia, finalmente, la tipología 9 se localizó en la zona este de la ciudad. Resulta interesante notar aquí que las desafectaciones para traslado al dominio privado destinado a colectivos, se localizaron en la zona oeste de la ciudad, alejadas del casco céntrico y con ningún tipo de servicios, dado que es una zona de reciente intervención. Por otro lado, la vivienda social construida a nivel provincial se concentró en el este de la ciudad, por lo que la expansión urbana fue tensionada hacia los extremos por el propio estado en sus diferentes niveles.

Gráfico N° 4. Localización de tipologías. Ciudad de Ushuaia.

Periodo 2005-2015

Fuente: elaboración propia en base a plano localidad de Ushuaia, Municipio de Ushuaia.

Reflexiones finales

Los estudios comparados pueden ser abordados de múltiples maneras, aquí propusimos una de ellas para acercarnos a la realidad de la política urbana de la producción de suelo urbano con destino a fines habitacionales para el caso de los municipios fueguinos. A partir de este resultado parcial de un trabajo de investigación, se han revisado y reconstruido otras dos aproximaciones al caso realizadas por el mismo equipo si bien continuamos indagando no sólo sobre los diferentes objetivos que alcanza la investigación en curso, sino también en continua revisión de lo que ya hemos construido.

Cuando se somete a una misma tipología los distintos casos, podemos identificar tendencias, semejantes y disímiles para los municipios seleccionados. En ambos casos se trata de ciudades intermedias que, aunque sometidas a los vaivenes de la sobredeterminación nacional, tuvieron distintas trayectorias en lo que concierne a la política urbana, en particular a la política de producción de suelo urbano y habitacional. Así lo pudimos comprobar, no solo para el período central del presente trabajo (2005-2015), sino también respecto del periodo anterior (1996-2004) el que, como anunciamos, completa nuestro marco de investigación general.

En el caso de Río Grande, entre periodos, notamos que el recorte temporal 1996-2004 estuvo signado, en primer lugar, por la disponibilidad de suelo urbanizable a través de la modalidad de desafectación de espacios verdes con el fin de regularizar situaciones individuales, y en segundo lugar, la incorporación de suelo urbanizable a través de la adquisición (ya sea canje o permuta con privados) para trasladar de dominio al uso privado de destinatarios individuales. Al igual que el periodo 2005-2015 como veremos, las acciones en materia de desafectación se orientaron a la regularización de situaciones individuales. No obstante, al analizar las acciones en materia de incorporación de suelo urbanizable encontramos que en el subperiodo 2005-2015 los destinatarios entre otros predominantes fueron las organizaciones de la sociedad civil y otros colectivos, situación que se distancia de la analizada en el periodo 1996-2004. Sin embargo, en el subperiodo 2011-2015 la compra y/o adquisición de tierras estuvo orientada, nuevamente y al este igual que en el periodo 1996-2004, a los destinatarios individuales.

En el caso de las situaciones enmarcadas en la tipología 3 (desafectación de tierra fiscal para regularizar situaciones preexistentes de personas individuales) en todo el periodo 1996-2015 se localizaron en la zona sur de la ciudad, zona en la que se concentraron los nuevos asentamientos humanos desde 2005 y donde se localizaron a su vez, antiguos barrios nacidos a partir de la misma lógica de necesidad en los años 80’. En el caso de las situaciones de incorporación de suelo urbanizable a través de canje y/o permuta para destinarlo a personas individuales (tipología 8), se situaron en todo el periodo en su mayoría en la zona norte y sur de la ciudad.

Como continuidad se registra la herramienta de la desafectación de espacios verdes la que prima, y no la incorporación de suelo urbanizable a través de la compra o adquisición. En cambio, es notoria la diferencia respecto del objetivo y los destinatarios, ya que en el periodo 2005-2015 la desafectación de tierras fue dirigida principalmente a satisfacer la demanda colectiva en materia habitacional (principalmente gremios y sindicatos) y no tanto a la demanda individual de aquellos inscriptos en el Registro de Demanda Habitacional

En el caso de Ushuaia observamos que durante todo el periodo (1996-2015) prevaleció la desafectación de tierras para trasladar el dominio al uso privado con preponderancia de los destinatarios colectivos. En particular allí se priorizó la articulación con sectores sindicalizados, hecho que se produjo mayormente en el subperiodo 2011-2015. Como hemos mencionado, las acciones se localizaron preponderantemente en la zona oeste y norte (ladera de la montaña) de la ciudad.

El caso de esta localidad resulta emblemático respecto del acceso al suelo urbano con fines residenciales dada las políticas restrictivas sobre el acceso a la vivienda y suelo que el municipio a pesar de los cambios de gobierno a nivel local fue implementando. Estas fueron: la restricción a la demanda habitacional ya mencionada, el sistema de puntaje restrictivo que, entre otras cosas, implicó puntaje negativo para familias que hubieren ocupado y puntaje ponderado para familias residentes por más de dos generaciones, entre otros determinantes. Finalmente, la política habitacional se vio marcada por una grave política represiva para los casos de nuevas ocupaciones, respecto de las cuales se aplicaron protocolos de desalojos violentos. Cómo es posible notar, se observan rupturas y continuidades respecto del periodo posterior 2005-2015 objeto de este trabajo.

Por último, nos interesa resaltar que la localización de las acciones estatales en la trama urbana no es una cuestión que deba ser desatendida puesto que, como afirma Bourdieu (2013) no hay lugar en una sociedad jerárquica que no exprese jerarquías y distancias sociales. La desigualdad involucrada en ese proceso de ubicación en un lugar jerárquico, obedece a las tramas más profundas y veladas de un urbanismo capitalista y allí el estado tiene la oportunidad de decidir si incide o no en la reproducción o disminución de las desigualdades en el acceso a los bienes y servicios socialmente valorados en una perspectiva de justicia espacial (Soja, 2016).

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1 Definidas como la aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a través de políticas públicas, los máximos niveles posibles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y según ciertas definiciones colectivas acerca de cuáles son los problemas públicos fundamentales y cuál es el valor social específico que en cada caso debiese proveer la respuesta estatal a dichos problemas.

Cuadro N° 2- Crecimiento de la mancha urbana y densidad poblacional en Río Grande y Ushuaia

Fuente: elaboración propia en base a Martínez (2016:67).

Municipio

2010

2016

Incremento relativo mancha urbana

Incremento relativo densidad

Mancha urbana (km2)

Población

Densidad (km2)

Mancha urbana (km2)

Población estimada

Densidad (km2)

Río Grande

13,6

71.168

5,232

25,25

95.917

3.770

85,66%

-27,94%

Ushuaia

12,48

58.049

4.651

13,56

79.149

5.836

8,65%

25,47%

Gráfico N°1. Cantidad de ordenanzas por ciudad según tipologías

(1996-2004)

Fuente: elaboración propia.

Gráfico N°2. Cantidad de ordenanzas por ciudad según tipologías

(2005-2015)

Fuente: elaboración propia.

Desarrollo Local, Políticas Públicas y Matriz Sociopolítica

en la Norpatagonia

Osvaldo Agustín Alonso, Daniela Luisa Miranda, María Carolina Molinari, María Julia Spigariol y Graciela Noelia Suárez

Introducción

La investigación sobre políticas públicas, además de los análisis específicos, puede contribuir a la comprensión de los procesos políticos relacionados con el desarrollo local. Esa contribución se fundamenta en que cualquier proceso de desarrollo implica, antes que procesos económicos, procesos políticos y sociales de concertación y articulación entre actores gubernamentales y no gubernamentales en torno a decisiones estratégicas para un país, una región o una localidad. Nuestro trabajo se ha ocupado del nivel local a partir del estudio de los procesos que se verifican en la ciudad de Viedma, capital de la provincia de Río Negro.[1]

La pregunta que se intentó responder en esta investigación[2] es ¿cómo se constituye y conforma, y en qué condiciones se reproduce, la matriz sociopolítica de esta jurisdicción? Es decir, se trata de ingresar, aún de una manera preliminar, en la problemática del orden político local, en la lógica de su reproducción, de sus instituciones políticas, de las capacidades de las estructuras estatales y de las formas de intervención hegemónica.

A esos efectos se ha procedido al análisis en dos planos: por un lado de la sociedad civil (sistema de actores y movimientos sociales), y por otro de las intervenciones estatales[3] en el ámbito local (políticas de desarrollo económico, de desarrollo urbano y de participación ciudadana). Se trata de establecer cuáles son los actores sociales, qué intereses y demandas plantean, qué vínculos establecen entre sí y con el Estado, y cuáles han sido las políticas públicas formuladas.

El supuesto básico es que la indagación permitirá acumular información relevante sobre la matriz sociopolítica contribuyendo a avanzar en el proceso de democratización indispensable para promover el desarrollo local.

Algunas precisiones teóricas

El Estado suele ser definido como el ámbito de la concentración del poder coercitivo que se aplica para el mantenimiento del orden político. En sociedades desiguales eso implica un aparato de dominación a los efectos del mantenimiento de las condiciones que permiten reproducir la desigualdad. Guillermo O’Donnell (1984, 2), por ejemplo, define al Estado “como el componente específicamente político de la dominación en una sociedad territorialmente delimitada”, y a lo político como “una parte específica del fenómeno más general de la dominación, aquella que se halla respaldada por la marcada supremacía en el control de los medios de coerción física”. Pero el mero carácter coercitivo no explica a “todo” el Estado; los denominados “aparatos ideológicos” (Althusser, 1988) le dan forma y operan junto a la coerción en la famosa fórmula gramsciana que establece que el poder es igual a fuerza más consenso.

En relación con los municipios estas definiciones deben ser adaptadas a las características locales y al ordenamiento jurídico específico, en el caso de Viedma a la Carta Orgánica Municipal y la Constitución provincial.

No es frecuente considerar al Estado municipal como agente de la dominación y, menos aún, como operador de los procesos de construcción hegemónica en el sentido gramsciano. Se considera al Municipio más una administración que un Estado y, en consecuencia, su dimensión política queda oculta, en particular, las relaciones que se establecen entre la administración municipal y la sociedad local. De ese modo, se puede entender al Estado municipal como una relación, a partir de determinar con quién se relaciona y, sobre todo, quién influye en sus políticas (Faletto, 1990). Esa dinámica relacional da forma a lo que Juan Carlos Portantiero (1982) define como sistema político

(…) un conjunto de instituciones y procesos políticos gubernamentales y no gubernamentales, desempeñados por actores sociales constituidos como tales y dotados de una cierta capacidad de poder (…) Un sistema político incluye las interacciones entre gobernantes y gobernados. Su marco y contexto clave está dado por una cultura política determinada espacio-temporalmente, es decir, que difiere de sociedad en sociedad (itálicas propias). (Badia et al., 2015: 2).

Al interior de un sistema político se desarrolla un determinado régimen político,[4] es decir, una modalidad de acceso al poder y a las decisiones colectivas. El régimen político es la mediación entre Estado y Sociedad, entre las instituciones políticas y la sociedad civil, se refiere al conjunto de instituciones que regulan la lucha por el poder y a los valores que las legitiman (Oszlak, 1980: 14).

El concepto de matriz sociopolítica contiene estas definiciones en tanto indica un proceso constitutivo de lo social a través de las relaciones entre el Estado (momento de unidad y dirección), el sistema de representación (momento de agregación de demandas globales y políticas) y la base socioeconómica y cultural (momento de participación y diversidad de la sociedad civil, el locus de los movimientos). La mediación institucional entre estos elementos es el régimen político.

De esta manera se presenta un modelo flexible de determinaciones mutuas entre lo económico, lo político y la organización social y cultural a partir del reconocimiento de cierta autonomía de los actores, en tanto portadores de una capacidad de acción que produce relaciones históricamente acotadas propias de cada sociedad. En esa dinámica social es posible identificar niveles de protagonismo expresados en la capacidad de acción puesta en juego por los diferentes actores en la localidad. En ese sentido, importa la densidad de la sociedad civil y su relación con el sistema político expresada en la configuración institucional del municipio.

Esas relaciones sociales se despliegan en un espacio geográfico que, al estar atravesado por ellas, se constituye en un territorio, simultáneamente transformado por la acción social, pero condición de su reproducción: si son horizontales y descentralizadas crecen las posibilidades de un desarrollo genuino; si son jerárquicas y centralizadas esa debilidad de la sociedad local la acercará a una modalidad patrimonial de control territorial.

En ese sentido, entendemos por desarrollo local la forma que va tomando la estructura social, económica y política en un territorio determinado a lo largo del tiempo. Proceso que depende del carácter de los actores locales, de sus relaciones e intercambios y de los principios y valores en juego. Por eso, el desarrollo es un proceso de activación y canalización de fuerzas sociales, que permite aprovechar todo el potencial existente, siempre localizado, predominantemente político, social y cultural y sólo secundariamente económico, o mejor, que produce también efectos económicos, constituyendo algún tipo de relación del Estado con la sociedad. De ahí la importancia de la matriz sociopolítica en los procesos de desarrollo local.

Es esperable que el análisis de las políticas públicas referidas al ámbito local, esclareciendo en situaciones concretas las relaciones y fuerzas en juego, contribuya tanto a juzgar la viabilidad y pertinencia de las políticas como a facilitar el conocimiento de esa matriz.

La ciudad

En Viedma la actividad principal es la administración pública, el 41% del valor agregado interno bruto se origina en los servicios gubernamentales, mientras que el empleo público supera ese porcentaje. La dependencia del Estado se comprende mejor si se tiene en cuenta que el comercio, los servicios y la industria funcionan en relación directa con la evolución del gasto público. Sólo la actividad agropecuaria, que coloca su producción fuera del mercado local, tiene cierto grado de autonomía, sin embargo, también recibe aportes del Estado a través de subsidios, créditos, exenciones impositivas y obra pública.

Río Negro es una de las dos provincias de la Patagonia -la otra es Chubut-, cuya capital no es la ciudad más poblada ni el centro de su principal actividad económica. En la provincia varias ciudades de mediano tamaño se ubican en regiones geográficas y económicas diferenciadas. En ese contexto, Viedma cumple una función eminentemente política y administrativa mientras en el Alto Valle del Río Negro se concentra la mayor parte de la población y la principal actividad económica provincial: la fruticultura. Otra localidad importante por su población y actividad turística es San Carlos de Bariloche. Por lo tanto, la ubicación de la capital no coincide con la de los principales actores económicos.

Hasta principios de la década de los sesenta la población era escasa. La administración pública se circunscribía al gobierno territorial[5] y a ello se agregaba la actividad ganadera, predominantemente ovina y pequeños sectores dedicados a la fruticultura y a la vitivinicultora. La creación de la provincia en 1955, habilitó un proceso de institucionalización que, especialmente a partir de 1958 cuando se instala el primer gobierno provincial, provocó la llegada de personal profesional y técnico para cubrir cargos de mayor responsabilidad en la administración central y en organismos descentralizados. La creación en 1961 del Instituto de Desarrollo del Valle Inferior (en adelante IDEVI)[6] tuvo el propósito de compensar el carácter administrativo de la ciudad. La implementación de este proyecto abrió una importante posibilidad de desarrollo a partir de la puesta bajo riego de dieciocho mil hectáreas divididas en parcelas para la actividad frutihortícola, la producción de pasturas, la ganadería y la lechería (se construyó una usina láctea, canales de riego, caminos, etc.).

Los estudios realizados por la FAO para la creación del IDEVI, establecen que a principios de la década del sesenta se identificaban tres grandes grupos sociales: un sector de mayores ingresos económicos que comprendía a los ganaderos locales vinculados a las familias tradicionales junto con los altos funcionarios del gobierno; un sector medio integrado por funcionarios, profesionales, técnicos y comerciantes, y un sector de menores ingresos conformado por obreros y empleados de menor categoría de la administración y el sector privado junto a los peones rurales. La consolidación y el crecimiento de la administración provincial generó una nueva capa social integrada por contratistas y proveedores del estado en la que se destacan las empresas constructoras dedicadas a la obra pública.

Durante más de treinta años la estructura social de la ciudad no sufrió grandes alteraciones, los cambios que pudieron verificarse estuvieron ligados al crecimiento de la población originado en la incorporación de personas atraídas por las posibilidades que ofrecía la zona, primero con el ciclo político iniciado en 1983 y luego, en 1986, con el anuncio del traslado de la capital del país al área de Viedma- Carmen de Patagones-Guardia Mitre.

En ese contexto, a principios de los noventa comenzó a evidenciarse la crisis fiscal del gobierno provincial. La deuda pública contraída durante largos años, especialmente durante el último gobierno militar, se hizo inmanejable ya que el gobierno nacional puso restricciones a su refinanciamiento. En 1995, la situación desembocó en una cesación de pagos de la administración provincial. Durante varios meses no se pagaron los salarios de los empleados públicos ni la deuda con proveedores y contratistas. El Estado provincial debió recurrir a la emisión de bonos para atender los pagos más urgentes mientras se negociaba con el gobierno nacional una salida a la crisis.

El agravamiento de la situación por sus implicancias políticas y sociales llevó al gobierno a buscar alianzas que rompieran el frente de resistencia que se había constituido alrededor del principal gremio estatal, la Unión Personal Civil de la Nación (en adelante UPCN). El gobierno nacional tomó la iniciativa, en un contexto de situaciones similares en otras provincias, y propuso una salida a través de un acuerdo con la cúpula de la UPCN. Se sancionó una nueva ley de la función pública de tinte privatizador, entregándole a los dirigentes de ese gremio el manejo del Comité de la Función Pública, organismo creado para intervenir en la administración del personal del Estado, junto con el Instituto Provincial de Administración Pública (en adelante IPAP) que se ocuparía de la capacitación De esta manera, se logró dividir al frente de gremios estatales que conducía la protesta, los dirigentes de UPCN, Viales y Legislativos ocupando cargos jerárquicos en la administración, mientras sus gremios recibieron beneficios y aportes del Estado. Ese reagrupamiento de los actores locales en torno a los recursos del Estado constituye una matriz de poder que se mantiene hasta la actualidad.

El gobierno de la ciudad

Por su condición de capital la presencia de la administración provincial estructura la identidad y las relaciones sociales. En la trama entre actores locales e instituciones de gobierno existen dos núcleos fundamentales: uno en torno al gobierno municipal y otro alrededor del gobierno provincial.

El gobierno provincial cumple funciones importantes para la ciudad: como principal proveedor de empleo y dinamizador de la economía a través de inversiones, gastos de funcionamiento de la administración y la realización de obra pública. De modo que el gobierno provincial es un actor central por su protagonismo para la economía y la política de la ciudad.

Más que dos gobiernos Viedma parece tener un gobierno doble, porque detrás de la separación de las jurisdicciones se percibe una unidad fundamental constituida por la coexistencia de dos administraciones con dimensiones y capacidades muy diferentes, ligadas por nexos materiales y políticos. Esta conexión sufre las contingencias de la contienda electoral ya que cada elección municipal se convierte en una opción dilemática entre una administración local que coincida o no con el partido que gobierna la provincia.

Por lo tanto, la gestión de lo local está a cargo del municipio y de organismos provinciales con fuerte intervención en la ciudad, los casos más evidentes son los relacionados con la vivienda, los servicios de agua, electricidad y gas, también la educación y la salud que dependen de la provincia. El municipio se ocupa de la prestación de los servicios de recolección de residuos, alumbrado, pavimento, mantenimiento de calles, parquización, habilitaciones comerciales, control de obras particulares y tránsito, también cuenta con áreas que se ocupan de la asistencia social, el deporte y la cultura.

A partir de la crisis de los noventa el municipio de Viedma asumió responsabilidades relacionadas con la promoción del desarrollo. En ese contexto se formuló un Plan Estratégico[7].

En un escenario atravesado por la crisis del 2001, la gestión municipal impulsó la creación de un espacio vinculado al desarrollo local de composición mixta entre actores públicos y privados, que inicialmente se propuso como un Consejo de Desarrollo, y finalmente se conformó como una Agencia de Desarrollo Microregional que suma a la vecina ciudad de Carmen de Patagones. En sus comienzos tuvo una impronta innovadora, proponiendo la articuladora de los actores locales para promover el desarrollo. Sin embargo, con el correr de los años -y el cambio de gobierno municipal- se fue adecuando al conglomerado de agencias formadas por iniciativa del Estado rionegrino que dependen del CREAR (agencia de desarrollo provincial), constituyéndose en una ventanilla para gestionar créditos destinados a micro, pequeños y medianos emprendimientos, que brinda algunas actividades de capacitación, perdiendo su potencial innovador al abandonar su condición de espacio multiactoral privilegiando la función de administración de fondos y evaluación de proyectos individuales.

En consecuencia, podemos observar que el Municipio como responsable del gobierno local no es un actor propositivo en relación con el desarrollo. Su funcionamiento responde a las características de las administraciones con baja capacidad de innovación y con fuerte preocupación por el control político en su territorio. Se ponen de manifiesto las dificultades para protagonizar la promoción del desarrollo, ya que sus intentos en ese sentido no trascienden de un enfoque limitado a la difusión, la canalización de algunos fondos de programas nacionales y la exención de tasas. Si bien el Municipio tiene desde 2014 representación en el Consejo de Administración del IDEVI y ha establecido vínculos con las universidades para la realización de algunos estudios, eso no se traduce en una política sostenida de planificación del desarrollo local.

El sistema de actores

El concepto de actor es tan importante como los elementos estructurales para definir las situaciones sociales. De lo que aquí se trata es de intentar ver las diferentes relaciones que construyen los actores con el Estado municipal y sus políticas. En teoría el actor gubernamental por excelencia es el Municipio, sin embargo, como hemos visto, aparecen otros, gubernamentales y no gubernamentales entre los que se destaca el gobierno provincial. Todos están en la localidad pero conviene precisar el concepto de “actor local”.

José Arocena (1995: 231), señala la interacción permanente entre actor y sistema. Destaca que los actores son motor y expresión del desarrollo local y marca la importancia de la capacidad para crear condiciones que faciliten la constitución de actores locales.

Para este autor son actores aquellos quienes se desempeñan en el escenario local, en un territorio determinado, con interés por participar con una capacidad variable de incidir en el ámbito político. Es decir, que son los “individuos, grupos o instituciones cuyo sistema de acción coincide con los límites de la sociedad local” y agrega, en clara referencia a los actores vinculados con el desarrollo: los “agentes que en el campo político, económico, social y cultural son portadores de propuestas que tienden a capitalizar mejor las potencialidades locales” (Arocena, 1995: 231).

Por ende, el concepto de actor alude a los aspectos expresivos de lo social: los actores son unidades de acción que expresan la heterogeneidad de lo social (diversidad cultural, etaria, económica, de género, etc.), pero a la vez, en tanto cuidan el equilibrio del medio en el que actúan y son propositivos en relación con el desarrollo, puede considerárselos “actores locales”. De ahí la importancia de su “lógica”, es decir, el papel estratégico de las maneras de pensar y de comportarse colectivamente. Siguiendo este criterio podemos encontrar diferentes tipos de actores en la localidad que se relacionan de diferentes maneras con el Estado:

1.- Actores guiados por la lógica de la ganancia (empresarios y comerciantes): que buscan obtener ganancias confiando en las leyes del libre mercado. En este nivel podemos ubicar a los ganaderos, comerciantes, proveedores y contratistas del estado, servicios y desarrolladores urbanos que crean vínculos con el Estado Municipal definidos por la naturaleza de su actividad.

2.- Actores con lógica política (representación y acumulación de poder): que buscan participar de la política para obtener cargos públicos y la posibilidad de gestionar el Estado.

3.- Actores con lógica del conocimiento que buscan generar conocimiento y fomentar la educación, fortaleciendo la identidad y cultura locales.

4.- Actores donde predomina la lógica de la necesidad: dadas sus precarias condiciones de vida son vulnerables a distintas problemáticas sociales. Elaboran estrategias de supervivencia del día a día. En los casos más graves padecen marginalidad y exclusión.

5. Actores constituidos por una lógica de la protesta, se manifiestan a partir de situaciones que consideran intolerables: cuestiones habitacionales, ambientales, de discriminación, laborales, etc. Su accionar está orientado a evitar un daño u obtener un recurso en condiciones que se consideran extremas. Apelan a la manifestación pública para otorgar visibilidad a sus demandas.

Por último, también podemos clasificarlos de acuerdo a la relación de dependencia que mantienen con la localidad. Llegamos entonces a la identificación de cuatro tipos de actores que se encuentran en el ámbito local:

1. Actores estrictamente locales: son aquellos que despliegan su acción dentro del sistema de acción local y cuya posibilidad de reproducción y continuidad dependen de las condiciones locales (empresas que dependen del mercado local, dirigentes sociales y políticos que se desempeñan sólo en la ciudad).

2. Actores parcialmente locales: aquellos que, si bien son actores locales, su sistema de acción trasciende el espacio local y la posibilidad de reproducción no depende exclusivamente de lo local (empresas y dirigentes de origen local pero que amplían su actividad e influencia más allá del espacio de la ciudad).

3. Actores no locales: son actores externos que despliegan actividades en el ámbito local. Su capacidad de reproducción no depende de las condiciones locales y sus representantes en el espacio local tienen limitado su margen de decisión. Un ejemplo de este tipo de actor son las sucursales de comercios (por ejemplo, los supermercados denominados “grandes superficies”) e industrias cuyos propietarios no son de la localidad. También el gobierno provincial y las delegaciones del gobierno nacional

4. Actores en la localidad con dificultades para reproducir su vida cotidiana: aquellos que se encuentran imposibilitados de acceder a los bienes y servicios básicos para alcanzar una satisfactoria reproducción de la vida. Estos actores están estrictamente atados a la lógica local. Necesitan desplegar dentro del territorio local distintas lógicas de supervivencia.

Las cuotas de poder que manejan estas diferentes tipologías de actores, están cruzadas también por un entramado de relaciones y posicionamientos. Los actores fuertes no sólo lo son por los recursos que controlan individualmente sino, sobre todo, porque participan de un sistema de vínculos, acuerdos y compromisos para sostenerlos. En la sociedad local suele ser particularmente importante la trama de relaciones personales que componen redes de amistad y de parentesco que están en la intersección de varios círculos formales de la economía, la política y las organizaciones locales (Alonso, 2004).

A continuación, presentamos algunas combinaciones de lógicas de acción observadas en la localidad:

- Actores guiados por la lógica de ganancia (empresarios, comerciantes) y actores guiados por la lógica política (representación y acumulación de poder): Se vinculan para obtener ventajas conforme la tradición y la costumbre, los contactos familiares y personales.

- Actores orientados por la lógica política (representación y acumulación de poder) y actores donde predomina la necesidad: construyen redes clientelares. La necesidad de acumulación de poder de los representantes políticos y carencia de bienes básicos de los sectores vulnerables produce el intercambio de beneficios inmediatos y favores políticos (por ej. colchones por votos, empleo por apoyo político).

- Actores de la lógica del conocimiento y actores pertenecientes a la lógica política (representación y acumulación de poder): Los primeros pierden la capacidad de construir críticamente y reflexionar sobre los procesos de toma de decisiones al depender de los requerimientos de quienes participan de la lógica política de acumulación de poder.

- Actores con lógica del conocimiento y actores pertenecientes a la lógica de la necesidad y/o de la protesta. Se promueven actividades a distancia del Estado, con orientación a la autonomía, aunque demandando reconocimiento de derechos y recursos al gobierno. Como ejemplo, se dan movimientos sociales, redes barriales y vecinos autoconvocados ante hechos de gran cuestionamiento social (ocupaciones de terrenos, corrupción de menores, contaminación del río, posibilidad de instalación de una planta de energía nuclear en cercanías de Viedma, entre otros).

Como se ve predominan los vínculos con el actor político, es decir con el Estado, en una modalidad que se desvía de lo que Weber llamó “el Estado burocrático legal”, puesto que los personalismos definen los modos de actuar y se orientan hacia el logro de metas individuales, estableciendo vínculos de amistad y familiares (caracterizados por la consolidación de redes de confianza y lealtad) con obvias consecuencias en el plano político y gubernamental.

Por ende, la informalidad, y cierto patrimonialismo coexisten con la burocracia y los andamiajes institucionales del Estado moderno racional. Asimismo, si pensamos en la importancia del capital político en la cuestión del desarrollo, en Viedma este se orienta a favorecer el mantenimiento de relaciones de desigualdad en el acceso al poder político y económico.

Este tipo de relaciones se distingue de las que se establecen con los sectores populares, en este caso suelen ser de dependencia en la modalidad tradicional del clientelismo o de confrontación cuando se plantea una demanda por fuera de los canales institucionales o informales previstos.

Los actores sociales en el nivel local, al no poseer proyectos que le otorguen identidad a largo plazo, generan vínculos con el Estado de acuerdo a intereses particulares y demandas puntuales con un éxito variable según su posicionamiento en la sociedad local, por eso más que de un sistema de actores se trata de una trama de relaciones e intercambios diversos.

La dinámica social

Diversas formas de movilización expresan una dinámica donde subyace el conflicto y la interpelación al gobierno municipal y/o provincial, de algún modo se trata de un cuestionamiento al régimen político y a la matriz estado-céntrica que predomina en Viedma. A partir de su abordaje en una investigación anterior[8] pudimos observar diferentes problemáticas en torno a las cuales emergen demandas y protagonismos. Un aspecto a tener en cuenta es el carácter de los problemas que son la condición de emergencia para estas modalidades de movilización. Esto es, las personas se organizan y se movilizan cuando la situación se vuelve intolerable, por lo cual las temáticas que los aglutinan y los modos de intervención social pueden ser muy diferentes, pero comparten esa condición límite que los lanza al espacio público a reclamar y en ocasiones a cuestionar al régimen político local.

Así, los principales movimientos sociales[9] que se presentan en los últimos años en el espacio público son los vinculados con las temáticas de los pueblos originarios, el medioambiente, los derechos humanos, el hábitat y el trabajo, cuestiones que pueden extenderse más allá del ámbito local, e incluso enmarcarse en reclamos que trascienden las fronteras nacionales.

Esto último implica que cada movimiento puede alcanzar una performatividad específica, obteniendo diferentes respuestas y/o políticas públicas en torno de sus demandas. Por ello también podemos observar que los ejes de conflicto han permanecido latentes en el ámbito público local-regional. Es decir que, al indagar sobre las distintas temáticas en conflicto y el modo en que son procesadas a nivel gubernamental, observamos que aquellos movimientos cuyas demandas no han encontrado respuesta, presentan una profundización y vigencia de los reclamos varios años después de su surgimiento, logrando consolidarse como actores/sujetos relevantes que pueden reactualizarse en la emergencia de nuevas problemáticas sociales.

Es el caso de los pueblos originarios, los derechos humanos y el medioambiente; en torno a estas temáticas se han reavivado los conflictos, especialmente por las decisiones del gobierno provincial y nacional que contradicen o ignoran las demandas formuladas. Por caso, los reclamos por tierra y respeto a su cultura de la comunidad mapuche, que se hicieron más visibles en la zona andina por la represión desatada durante 2017 en Cushamen, Chubut, han tenido fuerte repercusión en la zona atlántica rionegrina y en Viedma. Un punto de fuerte disputa se originó en la pretensión del gobierno provincial de modificar el código de tierras fiscales desconociendo los derechos ancestrales de este pueblo. En cuanto a los derechos humanos, el viraje del gobierno nacional y provincial hacia la indiferencia, o bien la condescencia discursiva para con los represores del terrorismo de Estado o frente a la violencia institucional o policial[10] mantiene diversas formas de organización y reclamo. La inacción ante la contaminación del Río Negro, junto con el impulso para la instalación de una central nuclear en la zona atlántica de la provincia -muy cercana a Viedma- reavivó las alertas por la afectación de los recursos naturales -en especial los hídricos- mediante una explotación nada sustentable, lo que logró movilizar a vastos sectores de la población contra la misma, y marcó un hito histórico en la localidad en cuanto a reclamos por la preservación del ambiente[11]. Al mismo tiempo, en la medida en que hubo que sortear argumentos superficiales que contribuyeron al desprestigio del gobierno provincial evidenciado en el hecho de que finalmente la ciudadanía les quitara apoyo en las elecciones nacionales que se realizaron a fines del año pasado.

Por último, la ausencia de políticas eficaces ha desatado el conflicto por el hábitat cuya expresión más visible y confrontativa son las ocupaciones de terrenos, situación que ha derivado en una continuidad de la demanda por vivienda y servicios en los barrios precarios que se han constituido. Podemos observar que las ocupaciones desde sus inicios (aproximadamente en el 2003) estuvieron marcadas por el conflicto de una gran cantidad de familias que buscaban mejorar sus condiciones de habitabilidad, mientras el gobierno municipal remarcaba la ilegalidad del reclamo y los entendía como “usurpadores”. En esta cuestión, con el correr del tiempo, la judicialización inicial de los casos fue dejando lugar a la visibilización de las necesidades de las familias; es decir, la persistencia de los ocupantes ha logrado, en algunos casos, un reconocimiento de los nuevos barrios y el acceso a los servicios públicos básicos. Frente a la fuerza de los hechos el Municipio paulatinamente dio lugar a la urbanización de dichos espacios. No obstante, la ausencia de políticas eficaces que tienda a reducir el déficit habitacional ha generado nuevas ocupaciones, situación que ha derivado en una continuidad de la demanda por vivienda y servicios, tanto en los asentamientos precarios ya constituidos como en los que siguen generándose.

Por otra parte, un tema que ha venido emergiendo en el centro de la protesta social en la ciudad ha sido la cuestión de género. La igualdad de derechos de la mujer, se ha convertido en un tema relevante que cuestiona el trato de las instituciones, el sistema de derechos y la cultura patriarcal en todos los órdenes de la vida que habilita la violencia hacia la mujer, con la máxima expresión en los femicidios, y las peores condiciones de explotación laboral para el género femenino, que en definitiva siguen reproduciendo la dominación masculina. Esta temática ha ido creciendo en importancia y la gran mediatización ha repercutido en el modo de concebir a la mujer. En Viedma se hace visible una cierta tensión entre las instituciones creadas para atender esta problemática, especialmente entre el Consejo Provincial de la Mujer y su delegación local, y el colectivo que promueve demandas y movilizaciones, ya que el primero ha adoptado una modalidad de funcionamiento propia de la burocracia estatal que origina cuestionamientos de quienes demandan y se movilizan en torno a este tema.

Todos estos casos ponen en evidencia un cambio relevante en relación con las modalidades tradicionales de gestión que implica un paso de un protagonismo excluyente del gobierno a condiciones en las que aparecen otros actores que demandan, protestan y proponen. Interpelan al régimen político local y promueven condiciones para una mayor interacción entre actores político-institucionales y sociales. Pese a las resistencias del Estado provincial y local, señalan un camino para la formulación de políticas en ámbitos más adecuados para los procesos de desarrollo local y algunos efectos comienzan a identificarse en la acción estatal sin que signifiquen cambios sustantivos en el régimen político.

Las políticas públicas: entre la innovación y la continuidad

Hemos elegido tres políticas municipales para el análisis: 1. la política de participación ciudadana, 2. la política de desarrollo económico, y 3. la política de desarrollo urbano. Esta selección nos permite observar las intervenciones estatales que inciden en la constitución de la matriz sociopolítica de Viedma.

1. La política de participación ciudadana

La elección de la política de participación ciudadana se justifica en cuanto expresa una interpretación del régimen democrático en las condiciones favorables que ofrece el gobierno municipal por su situación de proximidad con la sociedad local. Abordamos entonces un componente específicamente político en estrecha relación con lo que hemos definido como “régimen político”. Por lo tanto, constituye un buen indicador de su naturaleza y un factor relevante en la definición de la matriz sociopolítica.

En ese sentido, se consigna una clara diferencia entre lo que establecen la Carta Orgánica y las distintas ordenanzas municipales y lo que efectivamente sucede. Pese a que se crean diversos institutos de democracia semidirecta[12], pareciera que se trata de adecuarse a un sentido común que indica que algo hay que plasmar en la legislación antes que promover su efectivo ejercicio.

No obstante, la enumeración de instancias participativas previstas en la Carta Orgánica municipal, es muy baja su utilización por los ciudadanos. Sólo hubo un intento a través de la iniciativa ciudadana para cambiar el nombre de una calle que se vio frustrada por la dificultad para reunir los avales que son un requisito para que el Consejo Deliberante le de curso[13]. En cuanto a la audiencia pública recientemente fue convocada una para tratar la construcción de un casino en el predio de una entidad deportiva, ya que es obligación del municipio hacerlo para convalidar estas iniciativas. Su desarrollo puso en evidencia sus limitaciones en tanto instrumento para la participación ciudadana, particularmente la necesidad de contar con conocimientos específicos que deben exponerse en pocos minutos. Por otro lado, los resultados de la audiencia no son vinculantes.

Las entidades que deben llevar de manera más acabada los temas de participación en Viedma son las Juntas Vecinales. La representación vecinal se establece por una ordenanza municipal que divide a la ciudad en barrios y asigna a cada uno de ellos una junta vecinal electa por los vecinos. Las juntas tienen una fuerte dependencia del Municipio que regula su funcionamiento a través de la Subsecretaría de Juntas Vecinales. Las demandas vecinales se trasladan a la Junta que las eleva al Municipio. El principal, y en muchos casos el único, protagonista es su presidente que juega el papel de intermediario ante las diferentes esferas municipales dando lugar a cierta confusión con respecto a la naturaleza de la representación que ejerce.

Por su parte, el Municipio ha implementado una variante del “presupuesto participativo” que consiste en enviar una planilla a las juntas vecinales para que realicen consultas con los vecinos y definan obras que consideran prioritarias, aunque la decisión final queda a cargo del ejecutivo municipal. Esta modalidad reduce las posibilidades de un instrumento que fue concebido para promover la más amplia participación de los habitantes de la ciudad. El formato utilizado en Viedma remite a un escenario de intercambio burocrático entre actores de diferente peso, reproduciendo la supremacía del Municipio al desaprovechar una modalidad de participación que ha sido exitosa en varias ciudades latinoamericanas.

Por otro lado, el Concejo Deliberante no ha logrado constituirse en un ámbito adecuado para la participación. Es probable que su carácter deliberativo desaliente a los vecinos que quieren hacer una propuesta o plantear una demanda, por lo que habitualmente para ello recurren al ejecutivo municipal. Esta circunstancia desdibuja la función mediadora de los partidos políticos ya que, en los pocos casos en que se recurre al Concejo se lo hace dirigiéndose a un concejal en particular y con una demanda específica.

En los hechos, los distintos actores, a través de diferentes modalidades, se relacionan con el gobierno municipal: algunas son clientelares, otras de confrontación y/o de negociación, y finalmente están las que oscilan entre la influencia y la indiferencia. Cada una de ellas depende del peso y poder que se puede esgrimir, lo que provoca una desigualdad en el acceso a los recursos y a las oportunidades para el desempeño personal y colectivo de la población. Empresarios, inversores inmobiliarios, funcionarios logran imponer su agenda, muchas veces a través de la modificación de normas vigentes, mientras que los sectores populares en ocasiones se ven obligados a confrontar para que se atiendan sus demandas.

2. La política de desarrollo económico

La política de desarrollo económico y los procesos de acumulación asociados a ella también ofrecen la posibilidad de verificar cómo se posicionan los actores de la localidad configurando diversas oportunidades en relación con la economía local. Esas modalidades de apropiación de recursos constituyen un factor de fuerte condicionamiento de las iniciativas del Estado. En una ciudad donde predomina la administración gubernamental es posible identificar un entramado que vincula estrechamente los procesos económicos con las decisiones políticas.

En la década del noventa la temática del desarrollo económico se incorporó a la agenda municipal a partir de los fenómenos de desocupación y pobreza que produjo la profundidad de la crisis y las medidas de ajuste fiscal que se impusieron en todo el país. En Viedma se creó un Departamento de Desarrollo Económico primero y se formuló un Plan Estratégico después con financiamiento del Consejo Federal de Inversiones (CFI).[14] También se constituyó por iniciativa provincial el Ente para la Reconversión del Parque Industrial y la Agencia Microregional para el Desarrollo Local que mencionamos más arriba. En el primer caso se reproducía el esquema de parque industrial, ofreciendo localización con servicios a eventuales radicaciones industriales y en el segundo se creaba un organismo para canalizar fondos y capacitación en el marco de un programa nacional para el desarrollo local. Ambas iniciativas tuvieron alguna utilidad en relación con el ordenamiento urbano y la asistencia a pequeños emprendedores, pero al no ser parte de plan integral carecen de eficacia como agentes de desarrollo.

En realidad, por la inversión realizada y la superficie que abarca, el IDEVI ha sido y es aún hoy el proyecto que ofrece la posibilidad de movilizar y reformular la economía local. Diversas razones pueden argüirse para justificar su histórico estancamiento, lo cierto es que ni el gobierno provincial ni el municipal han mostrado voluntad de ocuparse de retomar y reformular este proyecto.

En ese sentido, más que una política de desarrollo económico municipal encontramos medidas orientadas a promover actividades económicas[15]. Predomina la idea de contribuir, hasta donde es posible para el Municipio, con algunas iniciativas que favorezcan el crecimiento de la economía local, reconociendo que se requiere fomentar la actividad productiva del sector privado para compensar el peso de los servicios gubernamentales que representan el 41% del valor agregado según los datos del siguiente cuadro:

Tabla 1. Valor agregado interno bruto – Departamento de Adolfo Alsina,[16]

Río Negro

Sector

Pesos

Participación

Total

5.161.811.594

100%

Primario

136.966.075

3%

Secundario

279.122.374

5%

Construcción

277.144.370

5%

Servicios gubernamentales

2.101.052.992

41%

Servicios privados

1.667.646.033

32%

Bienes inmuebles

699.886.750

14%

Fuente: Tagliani, Pablo (2014) Estimación del valor de las actividades económicas localizadas en el Departamento de Adolfo Alsina, provincia de Río Negro, Viedma: CURZA-UNCo.

Las principales actividades económicas se distribuyen entre la administración pública (inversiones, compras y salarios), el sector agropecuario (ganadería bovina, pasturas, cebolla, frutos secos, hortalizas y frutales entre las principales actividades), el comercio y los servicios, incluido el turismo. Se generan circuitos económicos específicos, casi todos dependientes de recursos económicos gubernamentales, pero escasamente regulados por el Estado.

La relación del Municipio con esas actividades es muy débil, casi no están presentes en su agenda, su mayor intervención está relacionada con concesiones de servicios públicos, habilitaciones comerciales y promoción turística. Un sector en el que el municipio puede jugar un papel es el de la denominada economía popular, donde diferentes emprendimientos asociativos, algunos ligados a organizaciones sociales, colaboran con la subsistencia de los sectores de menores recursos (ferias, trueques, comedores, etc.). Sin embargo, tampoco en este sector el protagonismo municipal es visible.

Los principales actores económicos superan por su envergadura y pertenencia supralocal las posibilidades de regulación e incluso de concertación del Municipio. Nos referimos a una cooperativa que controla -y monopoliza- gran parte del negocio cerealero y ganadero (cuenta con un frigorífico de gran relevancia regional), a establecimientos pertenecientes a cadenas comerciales, a empresas constructoras vinculadas con la obra pública provincial, y a empresas de los servicios de gas, electricidad y agua potable.

Es evidente que la centralidad con respecto a los recursos económicos que se vuelcan en la ciudad la tiene la administración pública provincial: la obra pública, el gasto en insumos y servicios, y los salarios son los rubros dominantes de este sector de la economía local. Como ya se ha dicho ello provoca un solapamiento de la economía con la política, de la acumulación económica con la administración gubernamental. Puede decirse que el Estado y los empresarios constituyen una matriz local de fuerte peso en la administración de los recursos y en las oportunidades disponibles para la población en la que el municipio juega un papel secundario o complementario.

3. La política de desarrollo urbano

La ciudad constituye una modalidad de vida específicamente moderna frente al carácter rural de la sociedad tradicional. La modernización del campo tiende a reducir esas diferencias, sin embargo, la ruralidad sigue manteniendo aspectos que le otorgan un perfil propio en tanto modo de vida. Por su tamaño en Viedma lo urbano y lo rural están cercanos., sin embargo, no se integran. El crecimiento de la población y las dificultades para el acceso a la tierra son cuestiones exclusivamente urbanas.

La relevancia de la política de desarrollo urbano para el análisis de la matriz sociopolítica se debe a su relación con el derecho a la ciudad que incluye el acceso a los servicios existentes, pero también con el derecho a participar en la construcción de una ciudad más adecuada a las necesidades y anhelos de la población (Harvey, 2008). El modo en que va adoptando la ciudad es un indicador del carácter que toma la estructura social.

Un primer aspecto a señalar es la ausencia de coordinación del municipio, la provincia y la nación. Se realizan obras que no están planificadas conjuntamente lo que provoca costos sociales con directas consecuencias en la calidad de vida de la población. A ello se agrega la dependencia de los recursos financieros nacionales o provinciales por ser los fondos municipales insuficientes para la realización de obras de infraestructura. En el presupuesto municipal del 2015 se dice: “los recursos de origen municipal participan, sobre el total con el 28%, en tanto que los de origen provincial y nacional lo hacen en un 39,6% y 27% respectivamente, con base en el régimen de Coparticipación de Impuestos, y el Fondo Federal Solidario con el 5,4%”[17].

Entre los datos que aporta el presupuesto municipal están las erogaciones por $468.863.860,34, de las que se prevé asignar a la inversión en obra pública y desarrollo urbano un monto de $263.879.074,18. Al examinar las obras de infraestructura y de mantenimiento que se enuncian como prioritarias, se advierten las demoras para iniciarlas y mantener un ritmo de obra adecuado por la supeditación al financiamiento externo.

Por otro lado, el crecimiento de la población no ha sido acompañado con políticas de vivienda y urbanización adecuadas. El principal organismo provincial en esta materia el Instituto de Planificación y Promoción de la Vivienda fue abandonando su papel protagónico en materia de vivienda social. Progresivamente se transfirió la responsabilidad de gestión a organizaciones no gubernamentales (sindicatos y cooperativas) y de ejecución, y en parte de financiamiento, a las empresas constructoras. El Instituto de la Vivienda actúa como un intermediario de los fondos nacionales para este rubro. En ese sentido, es significativa la ausencia de información confiable sobre la demanda habitacional y de cualquier otro indicador social y urbanístico, indispensables para la formulación de una política.

Esa debilidad o ausencia del sector público se contrapone al importante papel de la inversión privada que opera como desarrollador urbano con consecuencias tanto en la trama de la ciudad como en las diferentes formas de accesibilidad a los servicios urbanos.

Esta situación deriva en lo que los funcionarios municipales llaman “presiones”: por un lado, del sector privado para alterar lo que establece el código urbano (densidad, altura de los edificios, etc.), por el otro, de quienes, ante el déficit habitacional, proponen habilitar urbanizaciones fuera de lo previsto por la planificación municipal en zonas que carecen de redes de servicios básicos. En el primer caso vuelca la decisión municipal el peso de la inversión a realizar, logrando de esa manera cambiar lo establecido por el código de planeamiento urbano; en el segundo, al no accederse a nuevos loteos, se van produciendo ocupaciones de terrenos que con el paso del tiempo se transforman en nuevos barrios que el Municipio termina por reconocer.[18]

Por otro lado, los lineamientos de la planificación urbana existente responden a criterios técnico-arquitectónicos desconectados de la realidad social de la ciudad, a lo que se agrega la extendida práctica de construir edificios destinados a la administración provincial.[19] En ese sentido, se verifica una incongruencia entre los requisitos para autorizar loteos y construir viviendas con las posibilidades reales de la mayoría de la población. Se planifica la ciudad para una población supuestamente homogénea, cuya referencia es una clase media con capacidad de ahorro suficiente para pagar los costos de urbanizar y construir según los requisitos exigidos. Se imagina una ciudad que no remite a las condiciones socioeconómicas de la localidad sino que parte de una representación urbanística modélica que deja afuera a la mayoría de la población: “dentro del ejido urbano la tierra es inaccesible”.[20]

Por lo tanto, la ciudad no es sustentable socialmente y tampoco ambientalmente, ya que se generan asentamientos en lugares no aptos, sin servicios y en condiciones inadecuadas de habitabilidad. La estructura urbana refleja la estructura social configurándose circuitos de vida diferenciales claramente visibles en la trama urbana. La apropiación de plusvalor, a través del acceso diferencial a los medios de producir ciudad (tierra, servicios, normas, etc.), es una de las formas de acumulación más utilizadas, por su rentabilidad y seguridad.[21]

La privatización del espacio hace cada vez más difícil la disponibilidad de un lugar donde vivir. De ese modo se ha limitado la libertad relativa para instalarse en la ciudad, situación opuesta a lo que ocurría años atrás en la región patagónica por la existencia de tierra fiscal en la cercanía de las ciudades de mayor tamaño.

Conclusiones

En el análisis de cada una de las políticas seleccionadas se observa como rasgo común la existencia de relaciones de poder que bloquean y desvían las iniciativas tendientes a promover cambios que favorezcan la participación ciudadana, el desarrollo económico y el derecho a la ciudad. Esa desigualdad que produce fragmentación refleja una matriz en la que la relación entre el Estado y la sociedad, mediada por el régimen político, implica una situación diferente según la pertenencia social de los diferentes actores locales.

Por lo tanto, la matriz sociopolítica de Viedma se configura a partir de relaciones diferenciales entre los actores de acuerdo a su posición y poder dentro de la sociedad local.[22] Los actores de mayor poder cuentan con autonomía y condiciones favorables para su accionar, mientras que los menos favorecidos tienen vínculos coyunturales con el Estado municipal. La relación no se funda en el encuentro de actores que poseen proyectos que los definan y les otorguen identidad, sino sobre la base de intereses y demandas puntuales desvinculadas de un horizonte de mediano y largo plazo.

En el concepto tradicional de matriz sociopolítica, Garretón (2000) propone a los partidos políticos como los verdaderos mediadores, entre el Estado (momento de unidad) y la sociedad civil (momento de diversidad). En Viedma se desdibuja esa función de los partidos, lo que dificulta que se conviertan en los portavoces de las demandas configurándose un escenario propicio para la emergencia de conflictos sociales que se ponen de manifiesto en el espacio público a partir de episodios de movilización social.

Así se pueden observar los rasgos de una matriz que se funda en desconfianzas recíprocas. En particular, para las autoridades políticas, la participación activa y recurrente de la población es percibida como fuente de peligro para la supervivencia de los propios liderazgos y las modalidades de control vigentes. Tanto desde los partidos como desde la sociedad civil -al no existir organizaciones con una fuerte presencia en el nivel local, con capacidad de representación o expresión de demandas locales articuladas a proyectos de mediano y largo plazo-, se contribuye a que el debate público se vuelva inexistente.

Demandas crecientes y heterogéneas de la sociedad civil, donde el Estado no tiene una visión general de respuesta, sino que las aborda de manera ocasional evitando que el conflicto escale, provoca que se desarrollen diferentes modos de regulación del territorio como resultado de una dinámica de influencias y poderes diferenciales. Si consideramos dimensiones como la interdependencia de los actores y la centralidad del Estado,[23] la situación de Viedma corresponde a una matriz estadocéntrico[24] con bajo nivel de interdependencia de los actores sociales.

Esta fragmentación basada en la desigualdad y en la deficiente mediación de la relación entre Estado y sociedad, convierte lo que debería ser un ámbito articulado por un conjunto de reglas asumidas y respetadas, en un espacio social y políticamente debilitado que tiende a su permanente reproducción.[25]

Se trata de una matriz sociopolítica más cercana a la matriz clientelar o tradicional. Los actores sociales en el nivel local, no poseen proyectos que le otorguen identidad a largo plazo, entonces generan vínculos con el Estado de acuerdo a intereses particulares y demandas puntuales. En suma, esto es consecuencia del modo en que cada actor influye en la agenda de gobierno, conforme su posición y al tipo de relación construida con el Estado, relación que en muchos casos esta permeada por vínculos de poder que exceden el ámbito municipal.

A grandes rasgos podemos decir que los de mayor poder y peso cuentan con autonomía y condiciones favorables para su accionar, mientras que los menos favorecidos establecen vínculos con el Estado municipal (subsidios, préstamos en materiales, lotes sociales, etc.), acotados a una situación de necesidad en la que el protagonismo está del lado estatal. En el primer caso estaríamos más cerca de una matriz autónoma y en el segundo de una matriz clientelar o tradicional. Este tipo de relaciones de dependencia entre autoridades políticas y sectores sociales específicos, operando sobre la base de intercambio de apoyo político por beneficios -lógica instrumental-, se correlaciona con bajos niveles de participación social.

Los dos modelos de matriz sociopolítica, el clientelar y el autónomo, representan situaciones ideales o puras, y ponen el acento en las lógicas imperantes en las relaciones desarrolladas en el espacio existente entre municipio y sociedad. Dichas lógicas constituyen, desde nuestra perspectiva, trasfondos de sentido y significado que organizan la acción de los diversos actores y permite interpretar la información analizada a la luz de estos tipos ideales. Su utilización en el caso de Viedma es lo que nos permite hablar de una matriz híbrida, autónoma y clientelar según cuál sea el actor considerado al evaluar su relación con el gobierno en sus diferentes niveles. En síntesis: una matriz estado-céntrica, con bajo nivel de interdependencia y con un diferente margen de acción de los actores locales.

En estas condiciones, todos los ámbitos son potencialmente vulnerables, convirtiendo lo que debería ser un espacio social articulado, gracias a un conjunto de reglas asumidas y respetadas, en un espacio degradado en el que se impone una lógica patrimonialista (Ozslak, 1980: 23).[26]

En este punto es posible plantear la siguiente alternativa: o se avanza en ampliar los niveles de participación y de articulación entre los actores, con lo cual se mejora la legitimación social de sus prácticas y de los acuerdos y resultados que puedan obtenerse, o se persiste en la desarticulación y la confusión entre el actor estatal y los pertenecientes al ámbito privado, con la consecuente pérdida de dinamismo de la sociedad y la economía local, deslegitimación de los modos de actuar dominantes, frustración y estancamiento, en la medida en que se agregan actores pero persisten prácticas de acumulación política inadecuadas para incrementar la densidad y calidad del entramado social (Alonso et al., 2008).

Una matriz en la que la autonomía de los actores estuviera generalizada, mostraría mayores grados de participación de la comunidad y de los ciudadanos en las decisiones, abriéndose así la posibilidad de generar una esfera pública local a la que concurran desde las lógicas e identidades que los definen. Así lo local se constituye en un espacio significativo y las decisiones se articulan y desarrollan en conexión y coherencia con las necesidades de la ciudad.

En este escenario los niveles de gobierno se transforman en agentes facilitadores de procesos participativos arraigados localmente.

Esta alternativa es un desafío para todos, pero especialmente para el actor municipal, es lo que diferencia la política de la gestión, su reconocimiento permitirá dar el paso indispensable para transformar a la actual administración municipal en un actor político capaz de promover el surgimiento de ámbitos y actores capaces de aprovechar todo el potencial existente en la sociedad local.

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1 Viedma se encuentra en la margen sur del río Negro a treinta kilómetros de su desembocadura en el océano Atlántico frente a la ciudad bonaerense de Carmen de Patagones.

2 “Matriz sociopolítica y desarrollo local. Un análisis actual de las políticas públicas en Viedma”, Director: Alonso, Osvaldo (2014-2017), Viedma: Centro Universitarios Regional Zona Atlántica-Universidad Nacional del Comahue. Además de ese proyecto se utilizan los resultados de proyectos anteriores cuya metodología recurrió a una variedad de técnicas de relevamiento y análisis de la información: recopilación documental, observación participante, entrevistas abiertas y en profundidad y grupos focales. Esta metodología permitió generar un intercambio con los actores relevantes, a partir de actividades de extensión como jornadas de capacitación y talleres, así como la producción de material audiovisual.

3 Incluyen al gobierno provincial y al municipal.

4 Oscar Oszlak plantea la importancia central de la relación entre políticas públicas y régimen político, dice en ese sentido: “en los procesos de implementación de políticas (...) (hay) que distinguir las modalidades que presentan las relaciones de interdependencia al interior de la burocracia estatal, vinculándolas a las características del régimen político vigente” (1980: 14).

5 En Argentina los territorios nacionales dependían del gobierno central quién designaba al gobernador como un delegado del Poder Ejecutivo nacional.

6 El Instituto de Desarrollo del Valle Inferior es un proyecto formulado por la FAO y financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo que se concreta a principios de la década del setenta. Se trata de la puesta bajo riego de 18.000 has en el valle de Viedma (zona rural cercana a la ciudad). Las unidades productivas se entregaron a trabajadores rurales y a pequeños productores. Las chacras se sistematizaron para la producción agrícola y ganadera.

7 El Plan Estratégico se realizó con financiamiento y asistencia técnica del Consejo Federal de Inversiones en 1996, un año después de la crisis desatada por la cesación de pagos de la administración provincial. iniciativa que estuvo más orientada a la demostración de que el gobierno municipal se involucraba en el tema que a producir resultados concretos.

8 Proyecto de investigación “E pur si muove. Nuevas (y viejas) dinámicas en la ciudad. Los movimientos sociales en Viedma y Patagones” Director: Alonso, Osvaldo (2011-2014) Viedma: UNCo CURZA.

9 Si bien la identificación de estas expresiones como “movimientos sociales” puede cuestionarse, le adjudicamos ese nombre a los casos que han tenido mayor visiblidad, impacto y cierta continuidad.

10 En Viedma han ocurrido asesinatos de jóvenes por parte de las fuerzas de seguridad o donde se sospecha su participación. En la provincia han ocurrido casos similares en San Carlos de Bariloche. En el Valle Medio se produjo uno de los casos de mayor repercusión, el del peón rural Daniel Solano, por cuya muerte se ha procesado a varios policías.

11 A mediados del 2017 se conoce la existencia de un proyecto para instalar una central nuclear de origen chino en la costa marítima en cercanías de la ciudad de Viedma. La dimensión de la protesta ciudadana (asambleas y movilizaciones) hizo que el Poder Ejecutivo provincial enviara un proyecto de ley a la Legislatura para evitar que se concrete el proyecto. Finalmente fue aprobado por amplia mayoría y está vigente como Ley 5227.

12 La Carta Orgánica Municipal establece los siguientes: iniciativa ciudadana y revocatoria de ordenanza, referendum popular y revocatoria de mandatos. También se consigna la audiencia pública, la banca del ciudadano, el presupuesto participativo y el papel preponderante de las juntas vecinales.

13 Se necesita conseguir un 20% de adhesiones de quienes figuran en el padrón electoral.

14 En ese momento, mediados de la década del noventa, se difunde la idea de que las ciudades debían posicionarse frente al proceso de globalización mostrándose atractivas para generar negocios y atraer inversiones. Siguiendo esa perspectiva varias ciudades argentinas formulan un Plan Estratégico como un instrumento apto para ese propósito.

15 “La concepción del desarrollo local plantea como elemento central la articulación de actores locales en pos no solo del crecimiento económico sino también del desarrollo de las instituciones y de la sociedad local” (Villar)

16 Viedma con alrededor de 80.000 habitantes concentra la población del Departamento.

17 Municipalidad de Viedma, Presupuesto Año 2015.

18 En los últimos años se han producido varias ocupaciones de terrenos en la ciudad, dando lugar a significativos conflictos legales, sociales y políticos.

19 Numerosas construcciones de la ciudad son objeto de la inversión privada que tienen como único fin que sean destinadas a sedes de la administración pública. Algunas de mayor antigüedad como otras nuevas, se construyen para alquilar al Estado (ya sea provincial, nacional y, en menor medida, municipal), para funcionamiento de ministerios, oficias judiciales, etc, lo que impulsa en el mercado inmobiliario el incremento de los alquileres y los valores de todas las propiedades, especialmente las ubicadas en el radio céntrico. Al mismo tiempo, someten la infraestructura urbana disponible a una concentración de población en dicho espacio, contribuyendo al colapso del tránsito vehicular, de los sistemas cloacales, a la menor presión de agua potable, etc.

20 De la entrevista la Presidenta del Concejo Deliberante.

21 En ese sentido, es significativo que después de varios años de presentado en el Concejo Deliberante aún no se haya aprobado un proyecto para recuperar la plusvalía urbana.

22 Hay que considerar también el hecho de que en Viedma se de una compleja trama de competencias jurisdiccionales superpuestas (nación, provincia, municipio).

23 Ese cruce de variables permite identificar cuatro formas de gobernanza relacionadas con la matriz sociopolítica: estado-céntrica con altos niveles de interdependencia, estado-céntrica con bajo nivel de interdependencia, centrada en la sociedad con altos niveles de interdependencia y una más socio-céntrica con bajos niveles de interdependencia. Ver Proyecto de investigación “Sistemas políticos territoriales a nivel local y políticas de descentralización y participación ciudadana” Director: Gustavo Badía (2011) Universidad Nacional de General Sarmiento.

24 Se da una variante del tipo estado-céntrico con bajos niveles de interdependencia, ya que si bien el Estado tiene centralidad en términos de recursos, el control de esos recursos es compartido con los actores económicamente más relevantes., y algunos de ellos directamente operan en circuitos autónomos.

25 Garretón distingue entre matriz constituyente y matriz configurativa, la primera es productiva: determina la característica de los actores y de las relaciones que establecen, la segunda expresa el resultado de ese proceso, nuestro análisis pone el énfasis en la primera de ahí la referencia a una matriz configurativa que reproduce las relaciones existentes entre Estado y sociedad.

26 Oscar Oszlak señala que en el patrimonialismo “la estructura de autoridad adquiere un carácter radial”, ob. cit. 1980.

El Plan Más Vida en Mar del Plata y el lugar invisible del trabajo femenino: las manos, los ojos y los pies del Estado

en el territorio

María Victoria Sordini

Introducción

Este trabajo se propone observar las tareas, responsabilidades y obligaciones asignadas en la figura femenina desde el diseño y las dinámicas de intervención del Plan Más vida en la ciudad de Mar del Plata e indagar las percepciones de los técnicos y profesionales que lo gestionaron y lo implementaron, en relación al trabajo de voluntarias en el territorio. El programa se destaca por su amplia masividad (De Sena, 2011), de exclusiva titularización femenina, y por su larga trayectoria desde 1994. Durante todo el periodo sus objetivos y modalidades de prestación se han ido matizando de acuerdo a los giros del problema alimentario y los cambios que las políticas sociales han ido incorporando en la región, desde fines de la década de 1990, con los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos (en adelante PTCI).

El Plan Más Vida inicialmente se enfocó en disminuir la morbimortalidad infantil a través de la distribución de leche y un complemento alimentario para los niños de 0 a 2 años. Iniciados los años dos mil el programa reemplazó la entrega de alimentos por transferencias monetarias de ingresos. Los PTCI transfieren recursos monetarios a las familias que viven en situación de pobreza y tienen hijos menores de edad, con la condición de cumplir conductas asociadas al mejoramiento, formación y desarrollo de lo que se ha denominado capacidades humanas (Cecchini y Madariaga, 2011). Si bien los PTCI implementados en la región tienen particularidades y diferencias, poseen como características comunes la transferencia de ingresos monetarios, que en algunos casos se acompañan por otras intervenciones (capacitación, promoción de actividades productivas, organización de actividades de participación comunitaria, etc.), y establecen condicionalidades para la recepción de las transferencias (Rodríguez Enríquez, 2011) Si bien el Plan Más Vida no demanda condicionalidades, su prestación principal son las transferencias de ingresos que se complementan con talleres y capacitaciones sobre lactancia materna y alimentación. También presenta fuertes similitudes con los Programas de Transferencias en relación a la masividad de su alcance y al predominio femenino en la titularización.

Diversos estudios se han preguntado sobre los modos en que los programas de transferencias de ingresos reproducen, acentúan o reducen la desigualdad de género (Martínez-Franzoni y Voorend, 2008); se ha tensionado a las políticas sociales, desde las categorías conceptuales del bienestar, con la responsabilización del trabajo de cuidado en la figura femenina (Cena, 2017a); se ha problematizado la fuerte incidencia del porcentaje femenino receptor de los programas sociales no destinados exclusivamente a ese género y la apelación del Estado al rol de la mujer en su función materna (Halperin Weisburd et al., 2011); se profundizó la noción de domesticación del trabajo para descentrar la dualidad femenino/masculino y observar estas transformaciones a partir de las cualidades, condiciones y ámbitos en los que operan (Martín-Palomo, 2008); se observó la configuración de un modelo de mujer que carga responsabilidades y tareas “hacia adentro” debiendo asegurar el bienestar de los integrantes del hogar a partir del diseño e implementación de políticas sociales (De Sena, 2014); se profundizo sobre las implicancias que los PTC tienen sobre la vida y la autonomía de las mujeres, los impactos y potencialidades que los programas poseen para redistribuir el trabajo remunerado y no remunerado y cómo afectan en las relaciones de poder intra-hogar (Rodríguez Enríquez, 2011); entre otros trabajos.

Por otro lado, numerosas investigaciones sostienen que las mujeres fueron y son las responsables de la alimentación cotidiana al ocuparse primordialmente de la organización, decisión, compra, almacenamiento, preparación, cocción, servicio y limpieza. (Charles y Kerr, 1995; Gracia Arnaiz, 1996; entre otros). Desde estos marcos de referencia es posible cuestionar cómo se configura el lugar de la mujer en el hogar y en la comunidad desde la intervención del Plan Más Vida profundizando diversas aristas ya que el programa está orientado a las mujeres en tanto agente de cuidado. El programa interviene sobre las mujeres titulares de la prestación y sobre las Trabajadoras Vecinales y Comadres, tal como se nominan en el diseño y documentos oficiales de la intervención. El trabajo voluntario de estas últimas extiende y sostiene la cobertura del programa en el territorio con tareas que se ajustan a supuestas capacidades naturales históricamente estimuladas a ser resueltas por las mujeres como administrar los alimentos, realizar las rendiciones pertinentes y trabajar sobre los cuidados en el embarazo en articulación con los centros de atención primaria de salud.

Entre los requisitos para ser voluntaria del programa aparece la actitud solidaria como una virtud social en la que la maternidad cobra centralidad en la vida de las mujeres. La amplia masividad y extensa trayectoria del programa lo convierten en un hito en la historia de los programas alimentarios que configura un modelo de mujer-madre y un modelo de mujer en relación a la comunidad desde hace veinticuatro años en los sectores sociales más relegados de la provincia de Buenos Aires.

Para observar las tareas, responsabilidades y obligaciones, implícitas o explícitas, asignadas en la figura femenina se realizará una revisión bibliográfica sobre los documentos oficiales del programa, manuales para los capacitadores/as, evaluación del programa en 2003, re-diseño de la intervención y, la información disponible actualmente en la página web del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Para indagar las percepciones de los técnicos se trabajará con entrevistas realizadas mediante un muestreo teórico integrado por técnicos y profesionales de la gestión municipal y provincial que han participado de la intervención en diversos momentos del periodo 1994-2015.

La estrategia argumentativa se ordena en primer lugar con la lectura crítica sobre el diseño del programa desde 1994, la evaluación que se realizó en 2003 y los cambios que se incorporaron hasta la actualidad. En segundo lugar, se plantearan los lineamientos teóricos que permiten pensar sobre el carácter social del hogar, la dinámica del trabajo doméstico y de cuidado y, las tensiones entre el trabajo mercantilizado y el trabajo no remunerado. Luego, se complementará el análisis a partir de las percepciones de los técnicos y profesionales que gestionaron e implementaron el programa sobre el trabajo de las voluntarias en el territorio. Por último, se esbozan las reflexiones finales poniendo en tensión la responsabilización de las tareas de cuidado y tareas comunitarias en la mujer por parte del Estado y la naturalización del trabajo no remunerado. El trabajo de cuidado naturalizado en la responsabilidad de la figura materna se refuerza por duplicado en la intervención del Plan Más Vida, en primer lugar desde la coordinación del trabajo de las voluntarias en el territorio y luego, se extiende al interior del hogar en las prácticas alimentarias y de cuidado del niño. En este contexto, desde la acción política del Estado provincial, aparece la expropiación de las energías corporales en una tarea que pretende complementar las energías disponibles en la población. Es decir, a partir de la expropiación de las energías de la fuerza de trabajo voluntario de cientos de miles de mujeres se implementa la distribución de un complemento alimentario que posee fuentes de energía para la población de 0 a 2 años.

1. El Plan Más Vida: el programa alimentario con mayor trayectoria en la provincia de Buenos Aires[1]

En la ciudad de Mar del Plata el Plan Más Vida se implementa desde 1994 de manera ininterrumpida matizando sus prestaciones al compás de los giros que marcaron las políticas sociales en Argentina y la región. Inicialmente, el programa se nombró como “Plan Vida” con el objetivo de disminuir la desnutrición y la morbimortalidad infantil, dado el elevado índice de desnutrición registrado de 21.8 por mil para la Provincia de Buenos Aires y 23 por mil para el Conurbano Bonaerense en 1994 (Plan Vida, 2000) En la segunda. Avanzados los inicios del siglo XXI, en 2018, el objetivo principal es mejorar las condiciones de nutrición, crecimiento y desarrollo de la población materno infantil, fortaleciendo las capacidades de las familias y consolidando las redes sociales. (Desarrollo Social-Pcia. Bs.As., 2018)

Para realizar una lectura en perspectiva histórica, actualmente las condiciones de malnutrición más relevantes se relacionan con el sobrepeso y la baja talla en niños y niñas menores de 5 años, mientras la desnutrición aguda o emaciación presenta una prevalencia marginal desde la perspectiva poblacional[2] (Ministerio de salud, 2007). Estos datos esbozan cómo se ha complejizado el problema alimentario al predominar la prevalencia de obesidad y disminuir el bajo peso. En cambio, la tasa de mortalidad infantil en Argentina manifestó una tendencia descendente entre 1994 y 2015 disminuyendo de 21,7 a 9,7 por cada mil nacidos vivos.[3] Si bien el escenario de malnutrición infantil se ha modificado en el periodo y los objetivos del programa se han matizado, la intervención mantiene sus prestaciones y dinámicas de dar respuesta iniciales como cimientos de la intervención.

La prestación es destinada a embarazadas, nodrizas y niños hasta su ingreso en el sistema escolar. En los inicios del programa, la selección de los destinatarios se realizó aplicando criterios de focalización en dos niveles: se seleccionaron cincuenta municipios de la provincia que superan los 50.000 habitantes y, que además, registraran los más altos porcentajes de NBI de la provincia. Según la información del Censo de Población y Vivienda de 1991 y los informes de los equipos técnicos municipales se determinaron las zonas donde se implementaría el programa, los “Barrios Vida”. En el Partido de General Pueyrredón, dónde Mar del Plata es la ciudad cabecera, se seleccionaron los siguientes barrios: Santa Rosa de Lima, Newbery, San Jorge y Florentino Ameghino.

Las prestaciones del Plan Vida se basaban en la entrega de un suplemento nutricional en alimentos frescos y secos, que incluía un refuerzo de leche como elemento emblemático de la intervención, también se ofrecía la promoción de la atención en salud de las mujeres embarazadas y la capacitación en asuntos de nutrición, salud y organización comunitaria. La gestión era compartida entre el Estado Provincial (Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano), la gestión Municipal (equipos de técnicos y profesionales) y una red de voluntariado integrada por las Trabajadoras Vecinales y Comadres, titulares y suplentes, conocidas en el territorio como “Manzaneras”.

Para formar parte del equipo de Trabajadoras Vecinales se debían cumplir los siguientes requisitos: tener una actitud solidaria reconocida por sus vecinos, acreditar domicilio en el barrio, contar con disponibilidad horaria por la mañana, contar con un lugar físico apropiado para la distribución de los alimentos, y que en el mismo no funcione un comercio. Para la selección de las Trabajadoras Vecinales se convocó a las instituciones intermedias de cada comunidad, como las sociedades de fomento, donde a través de talleres sobre las tareas a desarrollar se fueron consolidando los grupos en cada barrio.

Las trabajadoras vecinales se ocupaban de: confeccionar los listados de beneficiarios, recibir y entregar los alimentos, realizar las rendiciones pertinentes, concurrir a las capacitaciones previstas e interactuar con los programas vigentes en el distrito. Durante las primeras horas de la mañana, las Trabajadoras Vecinales recibían en sus casas los alimentos que eran distribuidos por empresas contratadas por el estado provincial. Ellas controlaban los productos y distribuían en bolsas las raciones para cada destinataria del programa que estaba a su cargo en su manzana del barrio. Las comadres tomaban protagonismo con acciones complementarias en los Centros de Atención Primaria de Salud otorgándole un rol protagónico a los procesos de salud que acompañan todo el desarrollo del embarazo y el crecimiento de los niños.

La cobertura que tuvo el programa en sus primeros años de implementación fue ampliamente masiva. Este aspecto ha sido clave para acompañar los giros que la implementación de programas alimentarios ha tomado a inicios del siglo XXI. En la tabla 1 se detalla el crecimiento progresivo que ha tenido la “Red de Trabajadoras Vecinales” y de los destinatarios desde 1995 a 2001.

Tabla 1. Beneficiarios[4] y Trabajadoras Vecinales en el periodo 1994-2001

dic-95

dic-96

dic-97

dic-98

dic-99

dic-00

dic-01

Interior de la Provincia

Beneficiarios

20728

66792

164861

177750

175264

186208

196347

Trabajadoras Vecinales

994

2627

5866

6163

6211

6219

6194

Gran Buenos Aires

Beneficiarios

161675

491327

806150

840798

819532

839060

816889

Trabajadoras Vecinales

4230

13560

22047

23852

24171

24668

24944

Total General

Beneficiarios

182403

558119

971011

1018548

994796

1025268

1013236

Trabajadoras Vecinales

5224

16187

27913

30015

30382

30887

31138

Fuente: Estrategia Integral de cuidado familiar. “Aprendizaje en la Acción”. Primer encuentro de capacitadores. (Plan Más Vida. Gobierno de La Provincia de Buenos Aires, 2003: 14)

En la tabla 1 se puede observar a partir del aumento de destinatarios y Trabajadoras Vecinales la amplia cobertura que fue tomando el programa desde de su primera intervención. Manteniendo los mismos requisitos de focalización (ciudades con más de 50.000 habitantes y con los más altos índices de NBI) se fueron incorporando más barrios en cada distrito, y con ello, más trabajo para cada voluntaria. Los datos del cuadro permiten observar que en diciembre de 1996 las Trabajadoras Vecinales del interior de la provincia de Buenos Aires se ocupaban de las tareas que demandaba la gestión de veinte titulares de la prestación. La cantidad de destinatarias a cargo fue aumentando progresivamente durante los años, hasta registrar treinta y dos destinatarias del programa a cargo de cada Trabajadora Vecinal en 2001.

1.1 Evaluación y giros en la intervención alimentaria

A partir del informe evaluativo realizado por el equipo de gestión del Plan Vida (2000) se observa la necesidad de reimpulsar la intervención redefiniendo y fortaleciendo algunos aspectos. En primer lugar se observó que las raciones alimentarias entregadas a la población se diluyen en el grupo familiar, es decir, se comparten entre todos los miembros del hogar, con lo cual se dificulta el logro de los objetivos nutricionales establecidos para el binomio materno-infantil, dada la importancia de esa etapa en el posterior desarrollo del individuo. Respecto a la red de Trabajadoras Vecinales se consideró fortalecerla incorporando nuevo actores sociales que permitan abordar otras temáticas y transformarse en red de cuidado familiar. Por otro lado también se registró la necesidad de establecer un sistema de vigilancia que permita el registro permanente de la condición nutricional de la población destinataria, mejorando la articulación con los efectores de la atención primaria de la salud. Por ultimo también se considera la necesidad de generar sistemas de información y evaluación permanente sobre los distintos aspectos de la implementación del Plan.

Al rediseñar las acciones del programa se implementó, desde 2003 hasta la actualidad, el denominado Plan Más Vida en función de mejorar el impacto de las prestaciones, pasando de acciones de entrega de suplementos alimentarios a una intervención nutricional, con el rediseño de los productos que conlleva; focalizar la mayor concentración de la intervención nutricional en los grupos con alta vulnerabilidad biológica, representados por el binomio materno-infantil en situación de pobreza; optimizar la vinculación con el primer nivel de atención de la salud; fortalecer las capacidades de las familias, promoviendo que estas se transformen en protagonistas y referentes básicos de las acciones implementadas, superando la condición de receptoras pasivas de las prestaciones alimentarias; incorporar acciones educativas que fortalezcan a las familias y propicien la revisión, revalorización y modificación de pautas de vida en favor de mejorar la calidad de vida. Finalmente, la última propuesta para el diseño del Plan Más Vida se refiere a:

La determinación de que las intervenciones públicas que abordan la problemática de la pobreza y su impacto en términos nutricionales, obtengan resultados directos en la disminución de ese impacto, contribuyendo a mejorar las condiciones de vida, y, en particular, las condiciones para el desarrollo integral infantil que aseguren las aptitudes para una mejor inserción en el sistema educativo (educabilidad) como un eje fundamental de la socialización y del desarrollo personal y colectivo (Plan Más Vida, Gob. De la Pcia. de Bs. As, 2003:14)

La evaluación realizada en 2003 marca un hito en la trayectoria del programa al modificar aspectos en la prestación y el tipo de gestión en el territorio aproximándose a las transformaciones que las políticas sociales mostraron en Argentina desde finales de la década de 1990.[5] En la actualidad, principalmente se ha modificado la modalidad de la prestación reemplazando la entrega de una caja de alimentos secos por transferencias de ingresos monetarias. Cada titular del programa administra una tarjeta de débito emitida por el Banco de la Provincia de Buenos Aires para garantizar la provisión de la leche, como nutriente fundamental en los primeros años de vida, según el diseño del programa. Mediante esta prestación el programa se propone cumplir el objetivo, como se mencionó más arriba, de mejorar las condiciones de nutrición, crecimiento y desarrollo de la población materno infantil. Como he mencionado en otros trabajos (Sordini, 2018), en torno a los PTCI subyace la idealización de que garantizan autonomía en la elección de los alimentos en el mercado en contraposición a las entregas de cajas o bolsones con alimentos secos pre-determinados por la intervención estatal, sin embargo, mediante la bancarización y el uso de tarjetas magnéticas, se ocluyen aspectos en los que intervienen en la oferta del mercado e inciden en la calidad del consumo. Los alimentos que mejoran las condiciones de nutrición, crecimiento y desarrollo, es decir, los alimentos ricos en proteínas, vitaminas y micronutrientes son los más caros del mercado y difíciles de obtener mediante las prestaciones estatales. “El mercado produce energía barata para distribución masiva e implementa, a través de la publicidad, las formas de generar una demanda a la medida de la oferta (…) los alimentos más baratos, aquellos que consumen los pobres son hidratos de carbono, grasas y azúcares” (Aguirre, 2011: 60). En este contexto, la elección de alimentos comienza a limitarse en función de los montos disponibles de las tarjetas, los lugares habilitados para utilizar posnet y la oferta que realiza el mercado. La calidad de los alimentos, los tipos de publicidad, los tipos de ofertas que se implementan en las fechas de cobro y las características nutricionales de los productos también componen el entramado de relaciones sociales que configuran los patrones alimentarios de los sectores sociales con menos ingresos (Sordini, 2018).

Desde la letra oficial del diseño del programa se prescriben acciones políticas que pretenden causar un efecto en el mundo social (Bourdieu, 2014) y estructuran la vida cotidiana de las personas destinatarias. Entre los objetivos del programa, también se propone, mediante el trabajo territorial, fortalecer las capacidades de las familias y consolidar las redes sociales junto con Organismos Nacionales, Provinciales, Municipales y/u organizaciones para abordar de modo integral las problemáticas de cada comunidad. El rol de las Trabajadoras Vecinales y Comadres sigue vigente, llevando a cabo acciones que contribuyen a la mejora de la calidad de vida de las familias. Se realizan capacitaciones para fortalecer las funciones de las trabajadoras vecinales en la detección, orientación, asesoramiento, contención y, acompañamiento de las familias, frente a los conflictos sociales. (Desarrollo Social-Pcia. Bs.As., 2018) Los objetivos se vuelven incuestionables, con una carga simbólica que remite a una comunidad ilusoria (sensu Bourdieu), en la que el conflicto social es regulado por el rol de las trabajadoras vecinales y diversos organismos que se ocupan de modo integral de los problemas de la comunidad ocluyendo el trabajo doméstico y de cuidado que recae sobre la figura femenina. Así se configura un modelo de mujer-madre que debe ocuparse de la reproducción del hogar, pero también de las tareas solidarias y comunitarias en el barrio (De Sena, 2014). En los siguientes apartados se pondrá en tensión la amplitud de los objetivos y la medida en que son alcanzados mediante las prestaciones preestablecidas poniendo en cuestión la preponderancia que la unidad domestica ocupa en el espacio público y la centralidad que adquiere en la reproducción de la sociedad.

2. La política social en el interior del hogar

La unidad doméstica se define por las actividades ligadas al mantenimiento y reproducción de las condiciones de vida de la población. De este modo, el ámbito doméstico tiene una centralidad en el ámbito social constituyendo el nodo central de procesos sociales más amplios de producción, reproducción y consumo que varían según las posiciones de clase. Siguiendo a Donzelot (1990 [1979]) lo doméstico es un dominio “híbrido” de intervención pública y privada, ya que no se reduce al mundo privado porque también forma parte de lo social en tanto es afectado por la regulación pública. Desde esta mirada el ámbito doméstico adquiere preponderancia en el espacio público y centralidad para la reproducción de la población.

Desde los aportes de Edholm, Harris y Young (1977, citado en Jelin, 1984) es posible especificar la reproducción en relación a lo biológico, lo cotidiano y lo social. La reproducción biológica en el plano familiar significa tener hijos mientras que en el plano social implica los aspectos sociodemográficos. La reproducción cotidiana se vincula al mantenimiento de la población existente a través de las tareas domésticas de subsistencia. Y, la reproducción social, refiere a todas las tareas extra productivas dirigidas al mantenimiento del sistema social. Todas las tareas de reproducción advierten sobre el despliegue e impacto social de todo el trabajo reproductivo y de cuidado que se nuclea al interior del hogar. En los hogares intervenidos por el Plan Más Vida esas tareas son delimitadas por los alcances de la intervención, los requisitos para el ingreso al programa y las responsabilidades de las trabajadoras vecinales y comadres.

En la unidad domestica la familia constituye la base del reclutamiento y es el núcleo donde se regulan, canalizan y normatizan los significados sociales de la reproducción y mantenimiento de las condiciones de vida (Jelin, 1984). Sobre el legado del curso biográfico-temporal y los patrones culturales de cada hogar se sostienen parámetros de normalización de las relaciones sociales que definen los hábitos, costumbres y creencias en relación a las actividades domésticas. A su vez, esa normalización opera mediante relaciones de poder, autoridad y apelaciones morales a las que cada miembro del grupo doméstico responde según su posición, edad, sexo y ocupación a los compromisos esperados en el hogar. Estos aspectos son reforzados y redefinidos por el Plan Más Vida cuando la recepción y distribución de alimentos es gestionada por una trabajadora vecinal, cuando el seguimiento en la atención primaria es realizado por una comadre, cuando la titularidad de las tarjetas de débito para la compra de alimentos está a cargo de la madre; atribuyendo y naturalizando tareas de cuidado en torno a lo alimentario en la figura femenina.

Desde el diseño del programa se define como principal o única responsable de los controles de salud y gestión de los alimentos a la mujer. Las acciones definidas por el programa atribuidas al rol femenino fortalecen la construcción de la maternidad y de la mujer, especialmente las mujeres pobres, como sujetos de titularización (Del Rió Fortuna et al., 2013). El perfil feminizador del programa no solo se cristaliza en la población titular, sino “como engranaje nodal para la implementación de la política interior de los hogares – en la administración de las trasferencias y en el cumplimiento de las condicionalidades vinculadas a los cuidados-” (Cena, 2017a: 3)

Las tareas domésticas y de cuidado requieren de una dedicación constante que implica un trabajo simultáneo, dependiente y sometido a las demandas de los otros miembros del hogar que constituye un mundo temporalmente contingente (Ramos, 1994, citado en Martin-Palomo, 2008). El trabajo de cuidado requiere de un tiempo potencial que implica responsabilidad, organización y disponibilidad permanente (Carrasco, 2006). El tiempo que demanda el “cuidado, afecto, mantenimiento, gestión, administración doméstica, relaciones, ocio; más que tiempo medido y pagado es tiempo vivido, donado y generado con un componente difícilmente cuantificable y, por lo tanto, no traducible en dinero” (Carrasco, 2006: 49). Se trata de tiempos generadores de reproducción (sensu Carrasco) excluidos de la hegemonía de los tiempos mercantilizados, que se asignan en el trabajo de las voluntarias a partir de su participación en el programa con la única retribución del valor de una prestación.

En el ámbito del mercado laboral, los tiempos disponibles de las mujeres para vender la fuerza de trabajo mercantilizada están condicionados por los tiempos de trabajo doméstico y de cuidado “invisibilizados” y “naturalizados”. Molyneux (1979) advierte que ambos trabajos, el mercantil y el doméstico, “no son comparables dado que el trabajo del hogar no entra en los cánones generales del trabajo; a partir de aquí no existe una base para el cálculo de una transferencia del tiempo de trabajo excedente entre las dos esferas a menos que sea redefinida la ley del valor” (Molyneux, 1979: 22). Pretender sostener la dicotomía ámbito de producción y ámbito de reproducción ocluye algunas complejidades porque el trabajo voluntario, la participación ciudadana y el trabajo no remunerado en el hogar no se realizan bajo relaciones capitalistas mercantiles, entraman relaciones sociales, valores y dimensiones subjetivas no mercantilizables (Carrasco, 2006).

Sin embargo, cuando las mujeres participan de otros espacios sociales, que no refieran al hogar, cargan con una “doble presencia” (Carrasco, 2006). Es decir, se hacen cuerpo tanto del trabajo en el hogar como del trabajo mercantilizado, por ejemplo. En este contexto, es clave la inserción estable de las mujeres en una red de parentesco y vecindad (abuelas, madres, hijas, suegras, sobrinas, vecinas, etc.) que sostienen esa “doble tarea”, una vez más invisibilizada, para la estabilidad de la unidad doméstica (Ramos, 1981; Lomitz, 1975, citado en Jelin, 1984). Entonces, a partir de la existencia de una red de mujeres que ayudan en las tareas de cuidado es posible la “segunda jornada de trabajo” o “doble presencia” de la mujer en el escenario doméstico y del mercado laboral.

Sin embargo, cuando las estrategias para el mantenimiento del hogar implican también la intervención de los programas sociales para complementar los ingresos, la gestión, administración y sostenimiento de los programas demanda tareas y obligaciones que recaen en las mujeres delimitando una “tercera jornada de trabajo” (Cena, 2017b). Las políticas sociales configuran modos de ser y de hacer en las mujeres-madres a partir de las condicionalidades exigidas en tanto titulares de las prestaciones (Cena, 2017a). De esta manera, la familia y lo doméstico se van configurando en torno a las normas sociales que delimitan su desempeño, las legislaciones que los intervienen, las instituciones en las que participan, la política de la moral que constituye a los sujetos como merecedores o no de la intervención estatal, según el contexto cultural e histórico que transiten.

En el siguiente apartado se problematizará el funcionamiento del programa mediante la masiva red de trabajadoras vecinales y comadres poniendo en jaque su lugar en el carácter voluntario de sus tareas y su rol en el andamiaje de la intervención estatal, desde las percepciones de los técnicos y profesionales que gestionaron e implementaron el programa en diversos momentos del periodo, tanto en el orden municipal como provincial.

3. Entre el trabajo invisible y el trabajo voluntario: una red de trabajadoras vecinales

El programa cobró una intensa masividad desde sus inicios y la red de trabajadoras vecinales fue un pilar para su desarrollo, reivindicado como un “arduo trabajo” desde la matriz discursiva del Plan Vida. Sin plantearlo como una causa lineal, pero sí como un factor determinante, en la complejidad que manifiesta la subordinación de las mujeres en el mercado de trabajo asalariado, la participación en el programa ha impactado tanto en sus trayectorias de vida como en sus trayectorias laborales. El privilegio por el desempeño de tareas específicas en las mujeres se presenta como una cinta de moebio que muestra de modo “aparente” dos caras, por un lado, se fortalecen y estimulan espacios de responsabilidad y poder de gestión en el territorio, por el otro, se refuerzan los modelos tradicionales que naturalizan el rol de la mujer como madre y cuidadora. El Plan Más Vida prescribe una carga de responsabilidad sobre las tareas de cuidado bajo el velo de la virtud social, del altruismo solidario y la maternidad, moldeando las condiciones de producción y reproducción de la vida, haciendo sociedad (Danani, 2009; De Sena, 2014).

Bajo el velo de “agentes multiplicadores”, las trabajadoras voluntarias han expandido la implementación del programa en el territorio replicando las tareas que los técnicos y profesionales de la gestión les enseñaban a través de numerosos talleres y capacitaciones. La actividad barrial se reivindica a partir de las personas voluntarias, históricamente voluntarias, con más de una década desempeñando las tareas que sostiene el programa. Este aspecto se repite en otros programas alimentarios que también cuentan con la participación de agentes multiplicadores tales como: el Plan Alimentario Nacional (implementado en el periodo 1984-1989), el programa Pro-huerta (implementado desde 1990 a la actualidad), las cocineras de los Centros de Cuidado Infantil (desde 1994), los voluntarios que trabajan en los centros de jubilados y se ocupaban de el armado y distribución de los bolsones de alimentos y de los comedores, entre otros. Desde las percepciones de los técnicos y profesionales que gestionaron e implementaron las intervenciones en la ciudad de Mar del Plata, la participación de voluntarios ha sido un eje central, significando el cimiento primordial para el desarrollo de la intervención como una extensión de sus habilidades en el territorio:

El voluntario lo hace sin pretender ninguna retribución pero a la vez, yo digo, era toda una estructura, todo un grupo de gente que sostenía el programa, fueron nuestras manos, nuestros ojos, nuestros pies, tuvimos muchísima más llegada a partir de poder organizar a los promotores [Técnico/a –profesional de la Gestión Municipal]

Nosotros recibíamos la información de las manzaneras o las trabajadoras voluntarias que te decían mira tal familia necesita, entonces iba la trabajadora social y profundizaba con una entrevista. [AFD – PAU. Gestión Municipal]

Particularmente en el Plan Vida, la red de trabajadoras vecinales ofrecía su casa como el lugar en común para que las empresas de transporte, contratadas por el estado provincial, depositen la mercadería y las destinatarias de esa manzana en el barrio retiren la leche y su bolsa de alimentos. Para realizar esta tarea era requisito la disposición de un lugar en la casa para el armado y distribución de los bolsones de alimentos durante la mañana. El espacio doméstico de las voluntarias se prestaba a los servicios de la intervención convirtiéndose además, en el lugar de encuentro y de referencia para las destinatarias. Se ofrece el espacio doméstico abierto a la comunidad como un lugar de acogida, de recepción, de hospitalidad y de cuidado liderado por una mujer. En ese espacio se reproduce la lógica de los tiempos generadores de reproducción (sensu Carrasco) en el que el afecto, el mantenimiento, la administración, las relaciones, la contención se desenvuelven en un tiempo difícilmente cuantificable, inconmensurable para ser rentado, pero lo suficientemente sobrevalorado para ocluirlo en un altruismo voluntarioso.

Ellas significaban una red de soporte para la intervención social no solo en la información que manejaba sino también en esta cosa de que mira habría que informar que tal día entregamos los alimentos entonces la manzanera informaba, informaba porque tenía a la gente todos los días en la casa. Entonces la red de manzaneras fue un soporte bien interesante. [Técnico/a –profesional de la Gestión provincial]

Estas mujeres se levantaban a las 4 de la mañana porque venía el lechero con la leche líquida, les daban unas heladeras y las mamas estaban haciendo la cola para esperar la leche. ¡Mira lo que era en ese momento! (…) acomodaban la leche en la heladera y lavaban los sachet, algunos venían podridos, algunos venían rotos. Este…después de eso tenía que entregarle a cada mujer y hacerla firmar a cada mamá. [Técnico/a –profesional de la Gestión Municipal]

Aquí se cristaliza la dualidad en la que por un lado en las trabajadoras vecinales se reivindican responsabilidades, tareas de gestión y coordinación en el territorio, mientras que a la vez se invisibilizan tareas domésticas y de cuidado, reforzando su carácter voluntario y ensombreciendo la extensión de un trabajo no rentado a los servicios de la gobernación provincial. Desde la percepción de los técnicos y profesionales que gestionaron el programa, las Trabajadoras Vecinales se encontraban subordinadas a sus tareas y obligaciones, sometidas a los tiempos de las entregas de alimentos, realizando un trabajo, que requería de esfuerzo y exigencia, obnubilado por el voluntarismo.

Una manzanera que era la que ponía su casa, otra que era la que trabajaban en conjunto para que no estuviera ella siempre esclavizada. [Técnico/a –profesional de la Gestión Municipal]

Siguen teniendo tareas porque imagínate como hace un municipio, la matanza como hace para recoger...tendría que tener un ejército de empleados para poder mantener al día aunque sea nada más que la actualización de… [Técnico/a –profesional de la Gestión Provincial]

La noción de “esclavizada” y de “ejercito de empleados” es importante retomarla para reflexionar sobre la complejidad de la estructura de mano de obra que demanda el Estado y las precarias condiciones de trabajo en las que se apoya. Este aspecto se profundiza cuando en las condiciones del capitalismo avanzado prevalece un alto desempleo[6] que se vuelve aún más problemático para las mujeres. Por un lado, no existen suficientes puestos de trabajo para ellas y los salarios que se ofrecen para mujeres son menores y, por otro lado, en caso de ser empleadas, cargan con la doble presencia de trabajo (sensu Carrasco), en el hogar y en el ámbito mercantil. En esta clave, “el salario familiar y el síndrome de ama de casa ayudan a ocultar el alto desempleo, específicamente el femenino, y en cierto modo a legitimarlo” (Molyneux, 1979:48). En este contexto, las prestaciones obtenidas a cambio de las tareas y responsabilidades, en tanto trabajadoras vecinales y comadres, implican una estrategia más de subsistencia para complementar los ingresos del hogar. Que las tareas de las trabajadoras vecinales se desarrollen en la propia casa y en el propio barrio permite combinar las tareas del propio hogar con las responsabilidades del programa sin subrayar la complejidad de llevar adelante la “doble presencia”. Desde esta lectura, el diseño del programa y su modo de implementación naturaliza la responsabilidad de las tareas de cuidado en la figura femenina de modo duplicado, en sus destinatarias y en sus voluntarias. Y, por otro lado, regula el conflicto del desempleo generando estrategias de ocupabilidad (De Sena, 2016) en las que cientos de voluntarias realizan determinadas tareas a cambio de la prestación, ya que el trabajo voluntario no se realiza bajo relaciones capitalistas mercantiles. Sin embargo, en las relaciones sociales que se entraman y en las dimensiones subjetivas no mercantilizables (Carrasco, 2006) se refuerza la feminización de las tareas domésticas y de cuidado.

Las contribuciones que las voluntarias ofrecieron a los programas fueron una fuente de información tanto para los técnicos del programa al que respondían como también para los técnicos de otros programas. Desde estas percepciones el trabajo de los promotores voluntarios optimizaba recursos y garantizaba el alcance de la prestación. Sin embargo, la coordinación de las trabajadoras vecinales también demandó una sobrecarga de trabajo. En la siguiente cita se describe la dinámica entre las cinco técnicas del municipio y las voluntarias que permite ilustrar otro escalón de las condiciones precarias de trabajo, en este caso, mercantilizado.

Nos reuníamos con ellas en diferentes sociedades de fomento, en su propio barrio. Nos reuníamos una vez por mes. Cada barrio íbamos una asistente social por cada barrio, y éramos (risas) una, dos, tres, cuatro, cinco ¡cinco para mil quinientas! Entonces nos dividíamos (…) hacíamos por ejemplo reuniones en el estadio o en un club cercano (…) reuníamos a 100 de una zona e íbamos las cinco y dividíamos en equipos de trabajo [Técnico/a –profesional de la Gestión Municipal]

La masividad de destinatarias y Trabajadoras Vecinales desbordaba las posibilidades de gestión de las cinco técnicas del municipio ya que para el año 2004 el programa se aplicaba en 52 barrios. En este contexto se implementó la participación graduados/as la de la carrera de Lic. en Nutrición y Lic. en Trabajo Social para realizar pasantías. Se trataba principalmente del trabajo en territorio y del seguimiento de las Trabajadoras Vecinales

Vos quédate en este barrio y venís dos o tres veces en el mes y decinos como va, hace el seguimiento, porque lo que nosotras nos faltaba era el seguimiento. No podíamos hacer el seguimiento. [Técnico/a –profesional de la Gestión Municipal]

El reducido grupo de técnicas a cargo de la masiva cantidad de destinatarios y trabajadoras vecinales muestra uno de los motivos que dificultó el seguimiento del programa, pero también ilustra cuáles fueron los pilares que sostuvieron el trabajo en territorio: el voluntarismo y las pasantías. Por otro lado, esta dificultad cristaliza cómo el Plan Más Vida requiere de ajustes y modificaciones que permitan la operacionalización del programa para responder a la alta demanda del mismo. Durante la primera década del siglo XXI el programa fue incorporando en los diferentes distritos la modalidad de prestación mediante transferencia de ingresos para reemplazar la entrega de leche y alimentos, desvinculando las pasantías y re-definiendo el rol de las voluntarias. En la actualidad la figura de las Trabajadoras Vecinales y Comadres persiste en el territorio en menor proporción, las primeras gestionan los trámites y habilitación de la tarjeta de débito, y las segundas continúan sus tareas de acompañamiento al proceso de embarazo y su seguimiento en los centros de atención primaria.

La trayectoria del programa da cuenta que la necesidad de mejorar las condiciones de nutrición de la población materno infantil no ha sido revertida. Si bien la modalidad de prestación ha ido evolucionando a la par de los cambios que contextualizaron a las políticas sociales a nivel regional, en esta sintonía, el programa sostiene la definición de las titulares en tanto madres. Si bien la población objetivo se delimita por el binomio madre-hijo se insiste en posicionar a la mujer como la principal responsable del cuidado y administradora de las transferencias de ingresos que serán destinadas a la alimentación y a todo el trabajo reproductivo que la tarea conlleva.

Consideraciones finales

Revisar el diseño, gestión e implementación del Plan Más Vida y contextualizarlo en su trayectoria permite señalar la definición del problema alimentario y los modos de dar respuesta al mismo. La vigencia permanente durante veinticuatro años del programa advierte sobre un problema no resuelto, en el que subyace un modelo de sociedad diagramada por la intervención provincial. Durante más de dos décadas la población materno-infantil ha sido foco para mejorar el crecimiento y condiciones para el desarrollo integral infantil que aseguren sus aptitudes para una mejor inserción en el sistema educativo como eje fundamental para la socialización y desarrollo personal y colectivo a partir de la intervención del programa. La actual vigencia del programa denota de una necesidad permanente de ubicar a las necesidades alimentarias como nodo central de la cuestión social.

Las acciones políticas que implica la intervención del Plan Más Vida han tejido una red de relaciones sociales que sostuvieron desde los inicios supuestos maternalitas que han consagrado el rol de la mujer como agente de cuidado en el hogar y en el barrio. A través del rol de Trabajadora Vecinal o Comadre, el programa apoya en los hombros femeninos la responsabilidad de ser las manos, los ojos y los pies del Estado en el territorio. La figura femenina se enaltece en su rol reproductivo al interior del hogar, y en su rol solidario y de cuidados comunitarios en la socialización barrial embanderando la protección de los niños en la hostilidad de los contextos de pobreza.

El Plan Más Vida configura en su alcance maneras de ser, de hacer y sentir sobre dos escenarios privilegiados para la mujer, según el diseño del programa: el hogar y el barrio. La intervención del programa delimitó la acción estratégica y comunitaria de las voluntarias para extender la intervención estatal facilitando la llegada y ampliando el alcance de la cobertura. Reconocidas y valoradas, desde la letra del diseño del programa y desde la voz de las técnicas encargadas de la gestión, como Trabajadoras Vecinales indispensables que constituyeron el engranaje fundamental para la implementación del Plan Vida. Realizaron un trabajo voluntario equiparable al de un “ejército de empleadas” pero ensayando las lógicas de las condicionalidades y la contraprestación. A cambio de una prestación del Plan Vida desenvolvían sus tareas de registro, inscripción de las destinatarias, seguimiento del embarazo y distribución de alimentos. En algunas oportunidades realizaban capacitaciones y reuniones de formación que eran recompensadas por premios o regalos.

En estas prácticas se configuraron roles, responsabilidades y valores al interior del hogar como madres-cuidadoras y en la red vecinal como voluntarias. Se configuró el modo aceptable en el que se mejoran las condiciones de nutrición, crecimiento y desarrollo de los niños de hasta seis años, contorneando las formas ser mamá, delimitando las tareas vinculadas a los alimentos del hogar en la titularización de las transferencias, marcando los tiempos de compra de alimentos a partir de las fechas de depósito de las transferencias y, limitando la cantidad y variedad de alimentos a los montos transferidos según la cantidad de hijos. Sostener durante veinticuatro años la intervención normaliza relaciones sociales que sedimentan los mecanismos de ingreso al programa, los hábitos y costumbres de la dinámica de distribución de alimentos y estructura las relaciones de poder y autoridad a las que cada titular de la prestación y voluntaria del programa responde según sus roles en el ámbito barrial y en el espacio doméstico. Así, una política alimentaria enfocada en mejorar las condiciones nutricionales, de crecimiento y desarrollo de los niños, se cimienta en la expropiación de las energías corporales y sociales de miles de mujeres, que implementan el programa en el territorio o resuelven el trabajo de cuidado al interior del hogar, en un tiempo potencial de permanente disponibilidad para la responsabilidad y la organización del trabajo doméstico y comunitario.

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1 La información de este apartado ha sido extraída del Documentos Oficiales de la Provincia de Buenos Aires para capacitadores del Plan Mas Vida en 2003: “Estrategia Integral de cuidado familiar. “Aprendizaje en la Acción”. “Primer encuentro de capacitadores”.

2 La prevalencia de obesidad es de 10,4% en niños y niñas menores de 5 años Argentina, esta situación es más acentuada en el Gran Buenos Aires con un 11,8% y en la Región Pampeana con un 11,5% de prevalencia de obesidad, mientras que la emaciación representa una prevalencia de 1,1% en Región Pampeana y en Gran Buenos Aires; y, El bajo peso representa una prevalencia de 2,1 en Gran Buenos Aires y de 2% en la Región Pampeana. (Ministerio de salud, 2007)

3 En la provincia de buenos aires la tasa de mortalidad infantil es de 9,9 por cada 1.000 nacidos vivos. (Ministerio de Salud, 2017)

La tasa de mortalidad infantil en el Partido de General Pueyrredón en 2014 es de 5,9 cada 1.000 nacidos vivos (Ministerio de Economía, Estadísticas vitales, Pcia. De Buenos Aires, 2018).

4 En los documentos oficiales del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires se utilizaba el término “beneficiario” para referir a los receptores de los programas sociales. En la actualidad esta concepción se ha modificado. A los fines de citar los datos tal como se presentaban en 2003 se mantiene este término.

5 Dentro de las políticas sociales, desde fines de los años noventa la modalidad de intervención que proponen los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingreso (PTCI) se ha ido visibilizando de modo masivo. Se trata de programas impulsados, financiados y evaluados por Organismos multilaterales de Crédito, que fueron diseñados para “reducir la pobreza en el corto plazo (mediante el aumento del consumo de las familias pobres, favorecido por las transferencias monetarias) así como en el largo plazo (mediante el fortalecimiento del capital humano de los niños, impulsando las condicionalidades)” (CEPAL/OIT, 2014:14). Los PTCI transfieren recursos monetarios a las familias que viven en situación de pobreza y tienen hijos menores de edad, con la condición de cumplir conductas asociadas al mejoramiento de sus capacidades humanas (Cecchini y Madariaga, 2011). La masividad de los PTCI alcanzó una cobertura de “127 millones de personas, es decir el 21,1% de la población total de la región” (OIT, 2014:14).

6 La ciudad de Mar del plata en 1995 registró los más altos índices de desocupación del país, con un crecimiento poblacional de un 20% desde 1991 y puestos de trabajo que solo han aumentado en unos pocos miles. La desocupación ha ido en aumento ya que en octubre de 1995 se registró un 37,5% y mayo de 1999 alcanzó un 40% (Bucci y Bucci, 2001) mientras la tasa de desocupación a nivel nacional alcanzó su máximo en la década del noventa presentando un 17,3% en 1996 . En el segundo trimestre de 2017 la ciudad registra un 11,9% de desocupación, mientras en el plano nacional la desocupación es de 8,7% (Indec, 2017)

Los programas sociales en la Ciudad de Buenos Aires: ¿una convivencia no muy feliz?

Florencia Chahbenderian y Andrea Dettano

Introducción

Partiendo de concebir a las políticas sociales como las formas en que el Estado percibe, organiza y articula los distintos modos de resolución de la cuestión social y su contribución con la reproducción del régimen de acumulación (Gough, 1982; Halperin Weisburd, 2011; Grassi, 2003; Danani, 2004; De Sena, 2014, 2016), y como resultado de las reflexiones e indagaciones que venimos llevando a cabo en el marco del Grupo de Estudios sobre Políticas Sociales y Emociones (GEPSE)[1] desde el año 2013, este capítulo se propone comenzar a caracterizar cómo se da la superposición de dos Programas de Transferencias Condicionadas de Ingreso (PTCI) en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires (uno de cobertura local y otro nacional), y cuáles son los conflictos que dicha convivencia suscita, así como cuál es la percepción sobre los mismos por parte de los sujetos beneficiarios y de los técnicos involucrados en su implementación. Los PTCI,[2] se han consolidado, desde la década de los ´90, como la manera de atender a la población en situación de pobreza que tuvo como escenario al continente latinoamericano y ya se ha expandido a numerosos países del Sur Global, llegando hasta los Estados Unidos (Lavinas, 2014; De Sena, 2018).[3]

Si bien los programas que se superponen en la Ciudad de Buenos Aires son varios, esto no suele cobrar mayor relevancia ni visibilidad en el campo académico y político, dado que por lo general son altamente focalizados. La elección del Programa Ciudadanía Porteña: Con Todo Derecho (CP) y de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) responde a que ambos constituyen ejemplos paradigmáticos en dicho territorio por ser los principales programas sociales de sus respectivos entes ejecutores (el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno Nacional, respectivamente) en términos de su cobertura.

Ahora bien, para el caso de la Ciudad de Buenos Aires, la iniciativa por lograr unas políticas sociales más articuladas en el territorio es un intento -al menos desde el diseño de los programas- que está presente desde la reapertura democrática. Esta se hizo aún más fuerte luego de la autonomización de la Ciudad (Golbert, 2004; Logiudice, 2008), alineado con un proceso de envergadura nacional que cuenta con, al menos, tres décadas, en relación a la descentralización en distintos niveles de gobierno y que puede conceptualizarse como el traspaso de funciones, recursos o responsabilidades desde el ámbito nacional hacia ámbitos subnacionales. Dicha estrategia se ha presentado como una manera de alcanzar una mayor eficacia y equidad en las intervenciones estatales, ahora más cercanas e involucradas con las problemáticas locales, así como una manera de ordenar las cuentas públicas nacionales, al traspasar funciones y responsabilidades a los ámbitos subnacionales (Agosto, 2012).

Este proceso también alcanza a las políticas sociales y, para el caso planteado en este escrito, la implementación de programas desde distintos niveles de gobierno ha generado problemas de coordinación (Licha y Molina, 2006), mas no ligados al modo en que el diseño de las políticas se modifica y adecúa a las particularidades locales (Chiara y Di Virgilio, 2006), sino más bien a lo que aquí denominamos superposición. Esto refiere a la forma en que conviven en un mismo territorio dos intervenciones sociales “similares”,[4] y los conflictos o cuestiones que dicha coexistencia pudiese suscitar. Los problemas de superposición aparecen una y otra vez en dos instancias separadas pero interrelacionadas: en su diseño, ya que en muchos casos -como el que observaremos aquí- apuntan a la misma población,[5] así como en su implementación, al aparecer problemas por el solapamiento de dos intervenciones muy similares e incompatibles dentro de un mismo ámbito.

A partir de la utilización de una estrategia cualitativa de indagación, por medio de entrevistas en profundidad a sujetos beneficiarios y técnicos de los programas en cuestión, trabajamos algunas dimensiones de análisis para comenzar a reflexionar sobre los problemas de superposición de los programas sociales. En esta dirección, las principales cuestiones que emergen en relación a la convivencia de CP y AUH en la Ciudad de Buenos Aires son: la duplicación de intervenciones sociales similares, la competencia entre programas y niveles gubernamentales, y la falta de claridad sobre éstos por parte de los beneficiarios.

En el apartado que sigue señalamos algunos datos socio-económicos de la Ciudad de Buenos Aires, para luego caracterizar los dos programas bajo estudio a partir de su contexto de surgimiento y algunos de los principales rasgos de su diseño. Luego de unas breves notas metodológicas, se presenta el análisis de las entrevistas en profundidad referidas y de la literatura sobre el tema. Por último, se esbozan algunas reflexiones finales.

Una caracterización de los PTCI de la Ciudad: Asignación Universal por Hijo y Ciudadanía Porteña

La Ciudad de Buenos Aires cuenta con 2.890.151 habitantes (albergando un 7,2% del total de habitantes del país) y tiene una importante densidad poblacional en relación con la Provincia de Buenos Aires en la que se ubica (la primera asciende a 14.450,80 hab/km² y la segunda es de 50,8 hab/km²), según datos del Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas (2010).

Si consideramos los datos de la Encuesta Anual de Hogares para 2016 (DGEyC-GCBA, 2017a), el 59,2% de los habitantes de la CABA de 10 años y más se encuentra ocupado, el 5,2% desocupado y el 35,6% inactivo. Los empleos de la Ciudad están volcados principalmente a los servicios (donde se ubica el 72,0% de la población ocupada), seguido por el comercio (14,6%) y luego la industria y construcción (12,4%). El promedio de ingresos de sus habitantes es de $15.836, que representa el 158% del salario mínimo vital y móvil al mes de julio de 2018. Respecto al lugar de nacimiento de sus habitantes, el 62,3% nació en la CABA, el 12,3% en la Provincia de Buenos Aires, el 12,4% en otra provincia, el 6,9% en otro país limítrofe y el 6,0% en otro país no limítrofe (DGEyC-GCBA, 2017c).

Se estima que, para el 4° trimestre de 2016, en la Ciudad de Buenos Aires el 18,9% de la población vive en situación de pobreza, representando el 13,3% de los hogares, y el 5% de las personas es indigente (DGEyC-GCBA, 2017b).

En cuanto a las Transferencias de Ingresos en la Ciudad, según datos de la Dirección General de Estadísticas y Censos (DGEyC-GCBA), en el año 2006 (con el programa CP recientemente creado) el porcentaje de hogares que declaran percibir alguna transferencia monetaria condicionada rondaba el 6%. Para 2013, luego de la aparición de la AUH este porcentaje asciende al 8,3% (aproximadamente 107.000 hogares). En este período se duplicó la cantidad de hogares perceptores de transferencias a la vez que aumentaron por encima del crecimiento total de los hogares de la Ciudad, ganando participación en el total.

En 2013, el 3% de los hogares recibe una transferencia monetaria del Gobierno de la Ciudad a través de CP, el 2,7% es beneficiario de la AUH y un porcentaje similar percibe alguna otra transferencia como becas de estudio o subsidios habitacionales, lo que indica una distribución homogénea entre los tres grupos, con un moderado predominio de CP. Con la aparición de la AUH, disminuyeron los hogares beneficiarios de CP así como los que percibían otro tipo de transferencia de ingresos (DGEyC-GCBA, 2015).

En cuanto al tamaño de los hogares, aquellos que perciben transferencias presentan un tamaño medio superior (3,7 miembros) al del resto de los hogares de la Ciudad (2,4 miembros). En 7 de cada 10 hogares con Transferencias hay menores de 19 años mientras que, en el total de la Ciudad, 3 de cada 10 hogares tienen presencia de personas de hasta 18 años. A su vez, el 21% de los hogares con niños y adolescentes menores de 19 años percibe una Transferencia de Ingresos, mientras que solo el 3% de los hogares sin menores la percibe (DGEyC-GCBA, 2015).

Por su parte, si observamos la distribución de los hogares que reciben un PTCI por zona de residencia, se exhibe una concentración importante en el Sur de la Ciudad. Mientras en el total, el 20,6% de los hogares viven en las comunas 4, 8, 9 y 10,[6] entre aquellos beneficiarios de transferencias este porcentaje se duplica (40%). En sentido contrario, sólo el 11,2% de estos hogares vive en la zona norte (DGEyC, 2015).

En lo que sigue se presenta brevemente el contexto de surgimiento y las principales características del diseño de Ciudadanía Porteña y la Asignación Universal por Hijo.

Ciudadanía Porteña

El Programa Ciudadanía Porteña: Con Todo Derecho (CP) tiene como antecedentes predilectos los programas sociales que surgieron a raíz de la crisis económica y social argentina en 2001 y 2002.[7] Estos se basaron en subsidios al empleo y en el reparto directo de alimentos como, por ejemplo, la Asistencia Alimentaria Directa a Familias, que carecía de reglas claras y a la cual generalmente se accedía a través del contacto con organizaciones sociales (Logiudice, 2009). Luego en 2003 se lanza Vale Ciudad como un programa alimentario con una modalidad distinta, que otorgaba una chequera con la que se podían comprar alimentos en comercios barriales (Logiudice, 2009). Este programa fue reemplazado por CP, que se lanza en noviembre de 2005 con el objetivo de erradicar la pobreza extrema en la Ciudad (Agosto et al., 2013).

El Programa fue creado por la Ley N° 1878 de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y tiene por objetivo garantizar los derechos sociales y el ejercicio de la ciudadanía de los hogares residentes en la CABA en situación de pobreza, priorizando aquellos con presencia de embarazadas, menores de 18 años, discapacitados y/o adultos mayores (GCBA, 2017a).[8]

Se basa en el otorgamiento de un subsidio mensual que mejora el ingreso de los hogares en situación de pobreza o indigencia. Este se entrega a través de una tarjeta magnética precargada que puede utilizarse únicamente en los comercios adheridos para la adquisición de alimentos, productos de limpieza e higiene personal, útiles escolares y combustible para cocinar, y está condicionado al cumplimiento de contraprestaciones en educación y salud por parte de los hogares beneficiarios. En todos los casos la titular del beneficio es la mujer, sea ésta la jefa de hogar o su cónyuge (GCBA, 2017a).

En cuanto a los modos de acceso y criterios de elegibilidad, en la práctica se realizan una serie de cruces con bases de datos de personas, ingresos, propiedades, etc. a fin de establecer la situación de pobreza de los hogares en relación a los ingresos y los bienes. La ficha RUB (Registro Único de Beneficiarios), por su parte, permite relevar información sobre la vivienda y sobre cada uno de los integrantes del hogar para caracterizar su situación socioeconómica y permitir la aplicación del índice de vulnerabilidad de cada hogar (GCBA, 2017a; Patti, 2015).

En cuanto a la prestación monetaria, CP define el monto que le corresponde a cada uno de los hogares beneficiarios de acuerdo al nivel de pobreza, la composición del hogar y el valor de la Canasta Básica Alimentaria (CBA) del adulto equivalente, elaborada por el INDEC en función de los requerimientos kilo-calóricos, proteicos y los hábitos de consumo de la población (el 75% de la CBA para hogares indigentes y el 50% de la CBA para hogares pobres). El programa otorga un monto mínimo de $837,5 por hogar y define un monto fijo de $917,1 por cada menor de hasta 18 años que integre un hogar indigente y $611,4 por cada menor de hasta 18 años que integre un hogar pobre, con excepción de embarazadas y niños de 0 a 2 años, para los cuales el monto está fijado en $1.103 (GCBA, 2017b).

Según la última información oficial disponible, el monto promedio del beneficio pagado en enero de 2017 es de $2.072,2 oscilando entre un valor mínimo de $837,50 y un máximo $9.570. El importe promedio para los hogares en situación de indigencia es de $2.875,7 mientras que para los que están en situación de pobreza es de $1.632,2 (GCBA, 2017b).

En la actualidad, la inscripción a CP se encuentra cerrada, el ingreso se hace a través de Ticket Social,[9] que funciona como un programa previo a CP. Por medio de éste se ingresa en el sistema y comienza a realizarse la evaluación del hogar. Si se demuestra el cumplimiento con todos los requisitos, se ingresa a CP. El Ticket Social se dirige a la misma población que CP,[10] y consiste en una tarjeta magnética con la que se pueden comprar alimentos y elementos de higiene en los comercios adheridos, contemplando montos adicionales en el caso de riesgos nutricionales, celiaquía y hogares con 4 o 5 integrantes menores de edad (GCBA, 2017a).

Además, CP tiene dos PTCI complementarios, para cuyo acceso funciona como condición necesaria pero no suficiente,[11] estos son: Red Primeros Meses y Estudiar es Trabajar. El primero otorga una transferencia adicional a cambio de demostrar controles de salud de las mujeres embarazadas y de sus hijos durante el primer año de vida, y el segundo se orienta a personas de entre 18 y 40 años que quieran finalizar sus estudios en cualquier nivel educativo, con lo cual presenta condicionalidades en materia educativa (GCBA, 2017a).

En breve, cabe señalar dos aspectos distintivos que distinguen a CP de los PTCI en general. Uno de ellos es que el programa no considera a la inserción laboral en el mercado de empleo formal o la percepción de una jubilación o pensión como una exclusión para obtener la titularidad del beneficio, por ende contempla la posibilidad de tener un empleo y estar en condiciones de pobreza,[12] dado que el acceso al mismo depende del nivel de ingresos del hogar (y su composición) y no de la situación laboral de sus miembros. Por otro lado, tampoco es excluyente tener hijos/as menores de edad a cargo, dado que pueden acceder hogares unipersonales o jubilados.

Asignación Universal por Hijo para Protección Social

El antecedente predilecto de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) se remonta al Plan Familias por la Inclusión Social (PFIS). Este último absorbió en 2004 a los beneficiarios del PJJHD que, por sus características, eran considerados inempleables por parte del Estado (en su mayoría eran mujeres con hijos a cargo). En el año 2009, en un contexto de derrota en las elecciones legislativas del oficialismo y teniendo como antecedentes algunas iniciativas, surgidas en los ´90, de ingreso universal a la niñez (Repetto, Díaz Langou y Marazzi, 2009), se lanza la AUH en reemplazo del PFIS a través del Decreto N° 1.602/09, modificando el Régimen de Asignaciones Familiares (Ley N° 24.714). En abril de 2011, también por Decreto, se crea la Asignación Universal por Embarazo (AUE) para las mujeres embarazadas (Arza y Chahbenderian, 2014).

Tanto la AUH como la AUE surgen como parte del Subsistema No Contributivo de la Protección Social. Están destinadas, respectivamente, a niños, niñas y adolescentes y mujeres embarazadas que sean residentes argentinas cuyos familiares se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal. Consiste en una transferencia mensual por cada hijo/a menor de 18 años (hasta 5 hijos/as) y sin límite de edad en el caso de hijos/as discapacitados. En todos los casos se prioriza a la madre como titular del beneficio (ANSES, 2018a). Desde marzo de 2015, se incorporó a la AUH el componente de Ayuda Escolar Anual (que ya existía para las Asignaciones Familiares del sistema contributivo de la Seguridad Social), que consiste en un único pago anual, una vez presentado el certificado de escolaridad (Costa y Hintze, 2017).

Desde marzo de 2018, el valor de la transferencia que otorgan AUH y AUE es de $1.493 por hijo/a, y $4.869 en el caso de hijo/a discapacitado/a (Resolución ANSES N° 32, 2018).[13] En cuanto a la actualización de sus montos,[14] por medio de la sanción de la Ley 27.160 en el año 2015, se extiende la movilidad previsional bianual a la AUH, AUE y Asignaciones Familiares, por lo que los mismos se actualizan en marzo y septiembre de cada año, en función del índice de movilidad previsional (Costa y Hintze, 2017). A su vez, el 80% del valor total de la transferencia se cobra mensualmente y el 20% restante de forma anual una vez presentada la Libreta de Salud y Educación, dando cuenta del cumplimiento de las contraprestaciones (ANSES, 2018b). A diferencia de CP, en la AUH no están predefinidos los rubros en los que puede destinarse el subsidio, que puede utilizarse a discreción del/la titular. Las condiciones de exclusión implicarían a mayores de 18 años y a todos aquellos que excedan al 5to niño, niña y/o adolescente del grupo familiar. Además se excluye a los inmigrantes o nativos argentinos hijos de inmigrantes con menos de tres años de residencia en Argentina; y hasta el año 2015 a los hijos de los monotributistas (Dettano, 2017).[15]

La AUE, creada por medio del Decreto N° 446/2011, es un componente de la AUH y se encuentra destinada a mujeres desocupadas, trabajadoras informales o con ingresos inferiores al Salario Mínimo, Vital y Móvil, Monotributistas Sociales, trabajadoras del servicio doméstico y beneficiarias del programa “Hacemos Futuro”[16] y programas del Ministerio de Trabajo (ANSES, 2018c). Puede cobrarse a partir de la semana 12 de gestación y las condicionalidades consisten en el cumplimiento de controles médicos mensuales durante el embarazo. Luego del nacimiento o interrupción del embarazo, la titular del beneficio debe presentar un formulario para realizar el alta en AUH y cobrar el 20% acumulado una vez presentados los controles médicos realizados durante el embarazo.

Si bien no son objeto del presente capítulo, cabe destacar que la AUH y AUE se sumaron a otros programas preexistentes, como el Programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, y a su vez surgieron programas posteriores a su lanzamiento, como el Programa de Respaldo a Estudiantes Argentinos, PROGRESAR,[17] expandiendo el sistema de transferencias condicionadas (con contraprestaciones vinculadas con el mundo laboral y educativo, respectivamente) implementados por el gobierno Nacional.

El cuadro a continuación resume algunas de las principales características del diseño de cada uno de los programas señaladas en el presente apartado, condensando los puntos en común y las diferencias entre ambos (Tabla 1), en donde es posible evidenciar que los dos conforman esquemas correspondientes con los PTCI pero que operan con diferentes modalidades.

Tabla 1. Principales características de AUH y CP

AUH

CP

Vigencia desde

2009

2005

Alcance geográfico

Nacional

Municipal

Implementado por

ANSES

Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires

Población objetivo

Niños, niñas y/o adolescentes cuyos padres se encuentran desocupados o incorporados en la economía informal

Hogares residentes en CABA en situación de pobreza (se priorizan aquellos con presencia de niños, embarazadas, discapacitados y adultos mayores)

Criterios de focalización

Situación laboral de los padres

Composición e ingresos del hogar

Titularidad femenina

Sí

Sí

Condicionalidades (punitivas) en salud y educación (controles médicos y asistencia escolar)

Sí, hay una retención mensual del 20% transferido, que es liquidado una vez que se demuestra el cumplimiento de las condicionalidades

Sí, cuando hay menores de edad

Periodicidad

Mensual

Mensual

Cálculo del monto

Valor preestablecido por cada menor de 18 años de edad, hasta el 5to hijo del grupo familiar

Valor variable que depende de los ingresos y la composición del hogar

Uso de la transferencia

Puede retirarse efectivo o utilizar la tarjeta de débito. Su uso no está circunscripto a determinados bienes o servicios

Se otorga una tarjeta magnética precargada de la que no se puede extraer efectivo y sólo se puede utilizar en comercios adheridos para obtener alimentos, productos de limpieza, útiles escolares y combustible para cocinar

Fuente: elaboración propia en base fuentes oficiales citadas en la bibliografía.

Breves notas metodológicas

De las múltiples formas y procedimientos disponibles en las Ciencias Sociales para dar cuenta de la estructuración de lo social, aquí utilizamos la estrategia cualitativa de indagación. Dicha perspectiva apunta a dar cuenta de los diferentes procesos que atraviesan los sujetos sociales y cuál es la imputación de sentido que realizan sobre dichos procesos, es decir, cómo comprenden y explican su mundo (Scribano, 2008).

En este marco, hemos utilizado la entrevista en profundidad,[18] considerando necesaria la reflexividad en tanto práctica para entablar una relación atenta y respetuosa, puesto que toda investigación implica un modo de intervención social (Hosking y Pluut, 2010 en Scribano y De Sena, 2014). Este acercamiento cualitativo persigue contemplar las íntimas conexiones entre teoría, metodología y epistemología, manteniendo una vigilancia epistemológica (Bourdieu, Chamboredon y Passeron, 2011), esto es, reconociendo las propias percepciones como obstáculo y posibilidad (Scribano, 2008). Estas articulaciones son particularmente relevantes en el trabajo de campo, que constituye una instancia fundamental en la investigación (De Sena et al., 2010).

La entrevista en profundidad involucra una interacción cara a cara, donde se establece un vínculo de confianza entre entrevistado/a y entrevistador/a dado que, al ser una indagación exhaustiva y al garantizar un espacio para que los sujetos puedan hablar libremente, posibilita indagar sobre cómo fueron vividos ciertos procesos o fenómenos sociales (Scribano, 2008). De este modo, constituye una forma de conversación en la que el sujeto entrevistado desarrolla una línea argumental (Piovani, 2007). También conforma una estrategia de indagación que habilita el “trabajo de inmersión” en los mundos de la vida posibles, captando información acerca del contexto del sujeto, sus prácticas y características (De Sena et al., 2012; De Sena, Chahbenderian y Cena, 2016).

Ahora bien, en el siguiente apartado se presentan algunos resultados del análisis de nuestro trabajo de campo.[19] Podemos decir que el análisis comprende al momento de la investigación en el cual se estudian los datos, y donde se establecen enunciados que se vinculan directamente con los objetivos de investigación que se han formulado con anterioridad. Así, “[l]os enunciados son conceptos y proposiciones que desprende el investigador del examen de los datos, enunciados que son sugeridos a partir de las teorías sociales” (Mejía Navarrete, 2011: 48). Dicho esto, y antes de pasar al análisis, nos interesa resaltar el carácter flexible de este proceso, que implica un ida y vuelta a la teoría desde donde hemos partido para guiar nuestras investigaciones sobre la implementación de Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos en la Ciudad de Buenos Aires.

Superposición de programas sociales: una historia de convivencias, desencuentros e incompatibilidades

La inquietud por indagar acerca de la superposición de programas sociales surge de nuestras investigaciones doctorales, estudiando los PTCI en la Ciudad de Buenos Aires. En dicho recorrido, el trabajo de campo ha puesto sobre la mesa la convivencia de programas que apuntan a un mismo sector de la población, dentro del mismo territorio. Para la Real Academia Española, superponer es “poner una cosa sobre otra”, por lo que decidimos conceptualizar este proceso como superposición e intentamos dedicar alguna atención en el tema, al constituirse como un punto de tensión. Algunos trabajos mencionan este fenómeno, aludiendo al modo en que se aplican programas y acciones que provienen de distintos niveles de gobierno, ejecutados por diferentes entidades, pero se dirigen a la misma población. En algunos casos esto se presenta como problemas de coordinación entre programas (Gallart, 2001; Licha y Molina, 2016), sosteniendo que las políticas -pese a las intenciones, al menos desde las retóricas y diseños- en muchos casos no han alcanzado a ser intervenciones integrales, conectadas y coordinadas (Agosto, 2012).

En la introducción de este escrito adelantamos cómo los procesos de descentralización pueden considerarse un elemento central para pensar la superposición. Según Rambla y Jacovkis (2011), uno de los cambios experimentados en la política social argentina durante el último cuarto de siglo es la institucionalización de un esquema de subsidios desde los tres niveles de gobierno (nacional, provincial y municipal). La Ciudad de Buenos Aires -como ya hemos visto- no es una excepción de este proceso, donde se aplican PTCI desde distintos niveles gubernamentales que, si bien -en algunos casos- se orientan a distintos grupos sociales específicos, se traducen en distintas modalidades de superposición.

Para el caso que abordamos aquí, como se mencionó anteriormente, el CP precede en implementación a la AUH, ambos abordan el mismo grupo poblacional y, si bien sus diseños presentan algunas diferencias (que se pueden observar en el cuadro comparativo), su convivencia en la Ciudad exige que las personas en condiciones de percibirlo deban optar por uno u otro.[20] Esto ha presentado problemas administrativos, ya que los sujetos no logran migrar fácilmente de un programa a otro debido a las dificultades para registrar las bajas en los sistemas informáticos que se aplican para su gestión. Para la población beneficiaria, por su parte, es dificultoso hacer una distinción entre ambos programas, identificar sus diferencias, así como los motivos que conducen a su exclusión o inclusión en los mismos.

Partimos de considerar que los problemas de superposición de programas sociales surgen cuando, desde distintos organismos: a) Se intenta alcanzar a la misma población; o b) Se dan respuestas a necesidades muy parecidas (o iguales). Siguiendo a Suárez (1989: 6), estos problemas “pueden vincularse a diagnósticos mal planteados, y, por ende, por demás defectuosos, al duplicar por desconocimiento actividades.”

En lo que sigue, para presentar las dimensiones trabajadas en relación a la superposición, señalamos algunos ejes que emergen del análisis de las entrevistas en profundidad y de la literatura sobre el tema:

- Se registra una multiplicación sistemática de intervenciones sociales similares (con una misma estrategia de intervención y misma población objetivo) desde distintos niveles de gobierno, que no son corregidas debido a sus fines políticos.

La implementación por separado entre los programas que aquí se abordan, nos permite aseverar que el entramado de varios programas e instituciones involucradas “no responden a ningún diseño racional o plan conjunto frente a la problemática social. Son más bien una superposición de respuestas a problemas puntuales, anidadas en una multiplicidad de nichos administrativos, con muy poca conexión entre sí” (Gallart, 2001: 71).

Como consecuencia, en muchos casos se registra una sobre-intervención de la población de la Ciudad de Buenos Aires. Luego de enumerar todos los programas sociales que se pueden recibir en la Ciudad, una entrevistada reflexiona:

Por eso es lo que yo digo: ojo también. Bienvenido sea, pero para la gente que realmente necesita. Pero yo digo, ¿por qué tantas cosas juntas?

¿Y por qué pensás?

Y, porque acá dentro del Gran Buenos Aires y Capital es donde más se concentra la política. (…) Sí, yo no digo que esté mal, pero que no sea muy…

¿Muy qué?

Muy cargado, digamos. Yo digo, ponele, si Nación baja esto, lo otro se puede ir a las fronteras, arriba, digamos, no? Jujuy, Salta. (Beneficiaria, 2015)

En este extracto de entrevista, la superposición emerge vinculada con una imagen “muy cargada” de distintas intervenciones sociales, en conexión directa con la concentración de programas y de intereses políticos en la Capital Federal y alrededores,[21] donde emerge la pregunta sobre la desigualdad en la densidad de intervenciones sociales en relación con el resto del país.

En el extracto a continuación, una técnica reconoce el problema de la superposición de programas que se orientan a una misma población:

¿De esta complejidad… qué… qué opinas de esto?

¿De que haya tantos programas?

Sí

Ehh…

¿Qué te parece?

No, yo creo que… que la idea que se está buscando es como unificar ciertos programas que por ahí… eh… por el paso de distintas gestiones y por lo que haya pasado, por ahí es como hay programas que que a veces es difícil… decir bueno cuál es la diferencia entre este y este, porque es como la misma población y demás, y lo que se está tratando es de unificar…

(Técnica CP, 2015)

Se evidencia de este modo que el diseño y arquitectura de programas sociales responde a las necesidades de las distintas gestiones de gobierno, sin tener en cuenta al complejo esquema que se construye. Algunas entrevistadas relacionan los programas sociales en general a la figura de Cristina Fernández de Kirchner (actualmente ex presidente), como lo muestra el extracto de una entrevista:

Bueno, pues cuando nos avisaron pues bueno que vamos a recibir algo que va a ayudar, para la leche, pa los pañales, pa lo que necesite la niña… y bueno gracias a la Cristina también digo sin ella eso no sería así… no sé… (Beneficiaria, 2015).

Tal como se desprende del último extracto, otra de las consecuencias de la multiplicación de intervenciones similares en el mismo territorio –que se desarrollará en otra dimensión de este apartado– es la confusión, el no saber de dónde proviene el programa, si se encuentra ligado a algún partido político u organización social, o atado a la duración en un cargo, así como no percibir las diferencias o similitudes entre las diferentes intervenciones.

- Esto puede dar lugar a relaciones competitivas entre los actores relevantes de las políticas sociales, basadas en las pujas entre los distintos niveles de gobierno por acceder a recursos para la implementación de los programas.

Sumado a que los distintos niveles de gobierno implementan acciones de intervención que duplican, o en algunos casos triplican, las ya existentes, también están presentes otros agentes que pujan por recursos e implementan programas e intervenciones sociales que se suman a los ya aplicados en un territorio determinado. Así:

[l]a austeridad fiscal y la naturaleza sectorial de la política social implican (…) [una] fuerte competencia entre los ministros del área social, lo cual resulta en una falta de coordinación al nivel local y en una superposición de programas. Los gobiernos locales, ONGs y organizaciones comunitarias compiten por los escasos recursos ofrecidos por los niveles más altos de gobierno o por programas de ayuda internacional. Los gobiernos locales en Argentina, por ejemplo, contratan a personas para escribir propuestas pidiendo donaciones para financiar programas de desarrollo comunitario. En esta situación, es difícil lograr estrategias de desarrollo comunitario integradas y consistentes (Roberts, 2001: 13).

A continuación presentamos un breve extracto de nuestras notas de campo, en el marco de una entrevista a una técnica del área de coordinación de políticas sociales, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad:

Cuando apagamos el grabador nos preguntó si habíamos podido hablar con alguien de AUH, porque ella quería saber cuántos beneficiarios tiene en la CABA. Nos mencionó que los beneficiarios de CP se habían estancado o disminuido (habían relevado el año pasado como un año de crisis) y que eso le llamaba la atención (Nota de campo, 2015).

Este fragmento cobra relevancia al reflexionar en torno a la convivencia entre ambos programas, evidenciando cómo las disputas políticas se traducen en pujas por captar beneficiarios, con consecuencias directas en el manejo de información, y el consecuente seguimiento y evaluación de los mismos. Es así como las lógicas que entran en juego en la implementación atienden más a estas cuestiones que al funcionamiento de la multiplicidad de programas en territorio. En este sentido,

[l]a relación competitiva en la política social es también una relación empresarial, en todos los niveles. Los ministerios compiten por clientes al nivel local; los ONGs compiten por recursos, pero también por los clientes. Los líderes comunitarios y sus organizaciones buscan recursos de diferentes niveles de gobierno y de los ONGs. Esta política empresarial socava la capacidad del gobierno local para planear una estrategia de desarrollo equitativa para la población que gobierna (Roberts, 2001: 14).

El siguiente fragmento da cuenta de la competencia por recursos entre actores de gobierno que atraviesa al proceso de implementación. Refiriéndose a la AUH:

(...) fue una manera de ingresar al sistema la gente, fue una manera de incorporar un poco la idea de derecho, digo, porque toda esa gente que bueno, mucha no recibe nada, la otra, recibía por desarrollo social… desarrollo social es un desastre, es un desastre como está administrado, por lo poco que conozco ¿no? Y desarrollo social, ponele, los planes los manejan puntero político, punteros políticos se quedan guita, entonces con asignación universal, de hecho hubo como mucho quilombo con muchos municipios, con la asignación universal, porque se le sacó un montón de población y que se incorporó a ANSES (Técnica AUH, 2016).

En cuanto a la dimensión operativa de los distintos programas superpuestos, la falta de articulación entre distintos niveles de gobierno hace que los traspasos de un programa a otro se dilaten o queden irresueltos, afectando su funcionamiento. En esta dirección una funcionaria de CP y una técnica de ANSES describen los traspasos de beneficiarios de un programa a otro:

A veces renuncian porque quieren la asignación, o a veces vuelven de la asignación y piden dejar sin efecto la baja. De eso hicimos un trámite casi automático, no requiere ningún tipo de evaluación ni entrevista. Aquella persona que pidió la baja y quiere volver a tener el subsidio puede pedirlo sin hacer ningún trámite largo, se supone que es un hogar que ya calificó y que la persona por algún motivo no pudo seguir con la asignación o lo que fuere, igualmente se les vuelve a dar y vuelve a ser evaluado como todos los hogares cada seis meses (Técnica CP, 2015).

(…) mucha gente va y dice: ‘pero yo ya fui y renuncié a Ciudadanía Porteña’ y muchos te traen el papel de que renunció, pero a nosotros nos tiene que salir en el sistema de que no tiene más Ciudadanía Porteña… porque no es algo que nosotros lo carguemos, porque si sigue saliendo que tiene CP, si el Gobierno de la Ciudad no informa a ANSES, por más que la persona, vamos a suponer que renunció en enero, estamos en abril y si nosotros no tenemos el cruce, por más que me traiga que en enero…yo eso no lo puedo cargar…y yo creo, no sé cuánto cobraran en CP, pero si la gente renuncia a CP para cobrar Asignación Universal, debe ser menos… (Técnica ANSES, 2015)

De todo lo recuperado, puede señalarse como notoria la falta de articulación y diálogo entre los niveles nacional y municipal, que (hasta diciembre de 2015) respondían a distintos partidos políticos.[22]

Es posible identificar que, para los sujetos beneficiarios, el entramado de programas se percibe como un caudal de “planes” en donde es difícil identificar los programas de la Ciudad de forma clara, y más aún sus diferencias, así como sus condiciones de ingreso y/o exclusión. Sobre esto, Cena (2018) ha desarrollado el modo en que los sujetos que perciben estas transferencias por parte del Estado desenvuelven sus vidas atravesados por unas sensibilidades ligadas a la inestabilidad y la intermitencia. Esto, a su vez, se relaciona con varios aspectos de sus vidas, como la relación con el mercado de trabajo: la inestabilidad del empleo, la intermitencia del salario; las bajas y altas en los programas sociales en los cuales se inscriben, entre otros aspectos. La inestabilidad se suma a la confusión, y esto en muchos casos da como resultado que “se personifica, de este modo, el acceso y persistencia dentro del plan en otro ajeno, en aquellas personas que se encuentren en las instituciones públicas” (Cena, 2018: 245-246).

En el caso de una beneficiaria que había cobrado Ticket Social y luego AUH, se evidencia cierto desconocimiento y confusión acerca del entramado de programas:

¿Y eso sabes quién los da?

¿Y no es Cristina que hace los programas? Si…

¿El Ticket Social también?

No, no se… Creo que sí, ¿no? Porque ahora dicen que… Cuando entre el otro gobierno va a cortar con todo (Beneficiaria, 2015).

El fragmento a continuación, aunque en referencia a otros programas, da cuenta de lo mismo:

(…) ¿vos sabes si el resto de tus compañeros cobran la beca? ¿O el PROGRESAR?

Eh…no, hay uno solo que sacó una beca pero porque tiene un promedio alto y le pagan los estudios en la CBC. Otros…están siguiendo un plan que… ¿cómo era? Eh…te pagan por hacer diferentes cursos, por ejemplo hay una escuela de futbol, vos vas y te pagan por mes, no me acuerdo como se llama...

¿Estudiar es trabajar?

Mmm, no, no me acuerdo, creo que es otro, todos le dicen “el plan”, por eso (Beneficiario, 2015).

Los sujetos beneficiarios desconocen las diferencias entre programas sociales, y los ven como una masa indiferenciada de programas (los planes) que únicamente distinguen por el monto o forma de pago, lo cual es llamativo, y evidencia que este aspecto merece mayor atención. A su vez, las altas y bajas de los programas, las exclusiones, así como la reducción o aumento en el monto de los mismos, es experimentado con una confusión similar.

La falta de claridad en el modo en que los beneficiarios/as perciben los modos de acceso y/o las exclusiones de los programas,[23] el no saber por qué fue o no incluida/o en un programa, da lugar a imputaciones de sentido. Las palabras de una beneficiaria de CP dan cuenta de ello:

(…) yo fui a entregar papeles...hablé con la asistente social y le dije yo no trabajo, necesito que me ayuden…no sé si es porque soy boliviana, extranjera, no sé si es por eso que no me quisieron dar… (Beneficiaria, 2014).

Así, la multiplicación de intervenciones sociales similares, la competencia entre programas y niveles gubernamentales y la falta de claridad sobre éstos por parte de los beneficiarios son algunas de las dimensiones identificadas como problemáticas en relación a la convivencia de CP y AUH en la Ciudad de Buenos Aires.

A modo de Cierre

Durante los últimos años se registra en Argentina (y en la Ciudad de Buenos Aires en particular) una diversificación importante de programas sociales, que genera en muchos casos una superposición de los mismos. Desde distintos niveles gubernamentales se orientan intervenciones similares a una misma población, evidenciando su incapacidad para resolver los problemas que, al menos desde sus objetivos, se pretende.

Este no es un problema nuevo, es un asunto muy nombrado pero escasamente analizado. Cabe la pregunta acerca de la utilidad de la aplicación de intervenciones casi iguales en un mismo territorio, así como el modo en que esto se percibe y vivencia por parte de los sujetos beneficiarios. Lo que se desprende del análisis aparece como confusión y falta de claridad, así como tensiones que en muchos casos -como en el intento de traspaso de un programa a otro-, terminan por dejar al potencial beneficiario/a sin poder estar incluido/a ni en uno ni en otro. Al mismo tiempo, los sujetos que reciben estas transferencias permiten dar cuenta de unas formas de experienciar las prestaciones desde la inestabilidad, percibiendo a las mismas como atadas a un gobierno o a un mandatario en particular. Es en este sentido que la superposición y sus dimensiones, son un asunto que debería ser abordado con mayor profundidad.

Por lo dicho, en el recorrido propuesto en el presente capítulo reconstruimos el concepto de superposición a partir de dos instancias. En la primera parte, desde el diseño de los programas, al considerar las principales características de sus funcionamientos, es posible identificar cómo detrás del solapamiento de intervenciones sociales similares en un mismo sector de la población desde distintos niveles de gobierno, hay como trasfondo una situación de competencia (por captar recursos, por visibilizar sus programas sociales, por ampliar su cobertura, etc.), lo cual se traduce en una sobre-intervención en dichas poblaciones objetivo. En un segundo momento, a partir del análisis del proceso de implementación, los sujetos se ven “aturdidos” por la multiplicidad de programas existentes (muy cargado), formando un entramado que consideran inabarcable o que no logran descifrar en su totalidad, evidenciando fuertes dificultades para identificarlos (es difícil decir cuál es la diferencia entre este y este…).

Esta super-posición, al poner encima diversas intervenciones sociales sobre los mismos grupos poblacionales, tanto para los/as técnicos/as como para los/as beneficiarios/as, resulta en un entramado desarticulado de programas, que se anuda entre competencias políticas, inestabilidad, desconocimiento y confusión.

En este sentido, resultan llamativos los escasos niveles de coordinación entre esferas de gobierno, así como la falta de un registro unificado de beneficiarios que pueda potenciar y organizar el esquema de programas no contributivos, como los PTCI. A partir del análisis realizado, emerge también la cuestión política, en términos de la cooptación de beneficiarios y la personalización de programas, así como el recelo y competencia entre distintos entes gubernamentales por el manejo de información, por los recursos, por el número de beneficiarios y visibilidad de los programas, entre otros.

De este modo, es evidente que el eje de la implementación está guiado por pujas políticas en los aspectos señalados, y no tanto por evitar replicar intervenciones mediante programas sociales similares que implican una duplicación de recursos (monetarios, de capacidad administrativa, de personal idóneo, etc.). Lo trabajado permite comprender, al menos parcialmente, algunos mecanismos que posibilitan la persistencia y reproducción de la superposición a la vez que visualizar como es vivida y experienciada en aquellos sujetos que trabajan en su implementación así como en sus beneficiarios/as.

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1 Desde el Grupo de Estudios sobre Políticas Sociales y Emociones (GEPSE), dirigido por la Dra. Angélica De Sena, venimos proponiendo un análisis de los modos en que las políticas sociales estructuran emociones en los cuerpos de los sujetos (http://gepse-cies.blogspot.com/).

2 Dependiendo de los países de implementación, presentan algunas diferencias, pero en general consisten en transferencias de dinero a hogares pobres, con la condición de que esos hogares realicen inversiones, previamente especificadas, en el capital humano de sus niños –generalmente son contraprestaciones en salud y/o educación (Cecchini y Madariaga, 2011; Cruces, Epele y Guardia, 2008). Tienen por objetivo actuar en dos dimensiones o momentos: en el presente, aliviando la pobreza por consumo y mejorando la participación en los recursos públicos que brindan salud y educación. En el futuro promoviendo la acumulación de capital humano, evitando así la transferencia intergeneracional de la pobreza (Correa, 2009).

3 En Argentina, existe cierto consenso en la literatura académica en considerar el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) como el primer PTCI; sin embargo, de acuerdo con Cena (2016), pueden rastrearse en el país otras experiencias que se desarrollaron en los años ´90. Según la autora, éste programa constituye un híbrido dadas sus similitudes con un programa de empleo, pero fue el primero en registrar una cobertura masiva a nivel nacional.

4 No desconocemos las diferencias en el diseño e implementación de ambos, a las que nos referiremos en el próximo apartado, sino que entendemos que conforman estrategias de abordaje de la cuestión social similares en términos generales, al ser considerados dos PTCI.

5 Si bien no es estrictamente la misma población, ambos programas están focalizados en aquellos hogares cuyos ingresos se ubican por debajo de un nivel considerado básico (a partir de distintas estimaciones), como se verá más adelante.

6 Correspondientes a los barrios: La Boca, Barracas, Parque Patricios, Nueva Pompeya (Comuna 4); Villa Soldati, Villa Riachuelo, Villa Lugano (Comuna 8); Liniers, Mataderos y Parque Avellaneda (Comuna 9); Villa Real, Monte Castro, Versalles, Floresta, Vélez Sarsfield y Villa Luro (Comuna 10).

7 Cabe mencionar en este punto el peso que tuvo el PJJHD, implementado a nivel nacional como respuesta a la crisis (Halperin Weisburd, 2011).

8 Es menester aclarar que el hecho de que se adopte un discurso de derechos no significa que sea respetuoso de dicho enfoque.

9 Se implementa desde 2008 en reemplazo del Programa de Asistencia Alimentaria Directa a Familias.

10 Cabe aclarar en este punto que, según una técnica entrevistada, Ticket Social no aplica la Encuesta de Condiciones de Vida que se utiliza para elaborar el índice de vulnerabilidad en el proceso de focalización de CP, con lo cual resulta menos focalizado que este último al no exigir dicho requisito para acceder.

11 Para acceder a cualquiera de esos programas es necesario pertenecer a un hogar beneficiario de CP. Sin embargo, no todos los hogares beneficiarios pueden acceder a éstos debido a que cada uno presenta requisitos adicionales, así como nuevas condicionalidades con las que se debe cumplir.

12 Este fenómeno se registró masivamente con la mencionada crisis argentina de 2001-2002.

13 Estos valores varían según la provincia en la que esté registrada la titular, con el fin de garantizar cierta igualdad territorial (Costa y Hintze, 2017).

14 Otra modificación en la AUH, que a la vez es una distinción en relación a CP, es que cuenta con financiamiento del Banco Mundial (según lo anunciado por ANSES en 2016), que tiene prevista una evaluación de los mecanismos de control de las condicionalidades del programa (Straschnoy, 2017).

15 Fueron incorporados por medio del decreto 593/16.

16 En febrero de 2018 se unificaron los programas Argentina Trabaja, Ellas Hacen y Desde el Barrio bajo el nombre de Hacemos Futuro (ANSES, 2018d).

17 El PROGRESAR, comienza a funcionar en el año 2014 y se encontraba destinado a personas de entre 18 y 24 cuyos ingresos o los de su hogar no superasen los 3 Salarios Mínimo Vital y Móvil (SMVyM), para que inicien o completen sus estudios. Consiste en una suma de dinero mensual, de la cual se retiene el 20% mensual, que luego se abona al corroborar la cumplimentación de la asistencia a algún nivel de educación formal. Cabe destacar que al momento de creación del PROGRESAR, ya existían el “Estudiar es Trabajar”, como componente de CP, y el programa implementado por el Ministerio de Trabajo en 2008: “Jóvenes con más y mejor trabajo”.

18 Los resultados preliminares expuestos en el presente capítulo se basan en proyectos colectivos e individuales vinculados con nuestras respectivas tesis doctorales. Se efectuaron 47 entrevistas en profundidad a mujeres en situación de pobreza, residentes en la Ciudad de Buenos Aires y perceptoras de alguno de los programas bajo estudio.

19 El trabajo de campo se desarrolló en el marco de dos proyectos de los que participaron las autoras y que se encuentran finalizados. Uno es el Proyecto de Investigación Plurianual (CONICET), titulado “Construcción de sensibilidades, subjetividades y prácticas colectivas en Argentina 2012/2014” dirigido por el Dr. Adrian Scribano, y el otro es el Proyecto UBACYT (UBA) titulado “Políticas Sociales, Receptores de los Programas de Transferencia Condicionadas de Ingresos y Prácticas de Consumo (CABA 2009-2013)” dirigido por la Dra. Angélica De Sena.

20 Cabe aclarar en este punto que, de acuerdo a lo presentado en el apartado en donde se describieron las principales características del funcionamiento de cada uno de los programas, la AUH resulta incompatible con CP, y no a la inversa.

21 Cabe señalar en este punto que la Provincia de Buenos Aires es la más poblada del país, concentrando el 39% de la población nacional según datos del Censo (2010). A su vez, la Capital Federal y los 24 partidos del Gran Buenos Aires cuentan con más de 12 millones de habitantes, reuniendo el 32% de la población nacional.

22 Hasta dicha fecha, a nivel nacional gobernaba Cristina Fernández de Kirchner su segunda presidencia (Frente Para la Victoria, Partido Justicialista) y en la Ciudad Mauricio Macri (CAMBIEMOS, Propuesta Republicana); luego de diciembre de 2015, tanto Nación como Ciudad pasaron a ser gobernados por el mismo partido (CAMBIEMOS).

23 Hemos identificado problemas en la inteligibilidad de los programas por parte de los beneficiarios/as, y sus consecuentes desigualdades, a las que nos referimos en otro escrito (ver: Dettano y Chahbenderian, 2018).

Políticas sociales desde un abordaje de la complejidad: Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos, juventudes y trabajos en cuidados sociales en la provincia de Córdoba

Rebeca Cena

1. Introducción

Las políticas sociales han sido fenómenos ampliamente abordados dentro de las Ciencias Sociales en general y más aún en el caso particular de los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos (PTCI). Estos modos de intervención ampliamente expandidos en las primeras décadas del siglo XXI, han sido quizás las políticas sociales mayormente problematizadas dentro del campo académico. Los PTCI, además, se encuentran presentes en la gran mayoría de los países latinoamericanos y en lo que se ha denominado Sur Global (De Sena, 2018), han concentrado un número masivo (De Sena, 2011) de poblaciones destinatarias cercana al 30% del total regional, porcentajes crecientes de PBI (Ceccihini y Madariaga, 2011), así como también evaluaciones, financiamientos e incentivos por parte de los Organismos Multilaterales de Crédito.

En este escrito se recupera una dimensión en crecimiento dentro del campo de las políticas sociales y la sociología: los diálogos entre intervenciones estatales y la estructuración de cuerpos/emociones. Esta línea de trabajo en general, y este escrito en particular, es producto de las investigaciones realizadas en mi trayecto doctoral y posdoctoral acompañado por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina y se ubica en un marco de discusión más amplio dado por el Grupo de Estudios sobre Políticas Sociales y Emociones (GEPSE) del Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos, dirigido por Angélica De Sena. Allí, varios proyectos colectivos e individuales se han nucleado no solo alrededor de la pregunta por el estatuto sociológico de las políticas sociales, sino también por las conexiones posibles entre estas últimas y los cuerpos/emociones.

En este artículo me he propuesto, en primer lugar, argumentar sobre un tipo de abordaje de las políticas sociales que recupera sus componentes dinámicos, procesuales e inacabados. Es decir, se problematiza a las políticas sociales como fenómenos de la realidad social caracterizados por la complejidad. Para ello, propongo presentar a las políticas sociales desde una matriz explicativa que las comprende como helicoidales, advirtiendo algunas de las dimensiones problematizantes.

En segundo lugar, caracterizo a los PTCI previamente aludidos particularizando en una dimensión constitutiva de éstos: las poblaciones jóvenes titulares de los mismos. Para el caso particular argentino, la historización de los PTCI (Cena, 2011 y 2017a) da cuenta de algunas fluctuaciones en términos de la población destinataria, asumiendo estas últimas un paulatino protagonismo ya sea por las características de la población o la direccionalidad que asumen las políticas bajo estudio.

Este concepto es retomado y problematizado en el tercer apartado donde interesa tensionarlo en función del dinamismo o movimiento que caracterizan a las políticas sociales conceptualizadas desde la helicoidalidad. Para ello se retoman una serie de entrevistas en profundidad realizadas a la población destinataria de los PTCI donde se vincula juventudes, trabajos en cuidados sociales y políticas sociales.

La estrategia metodológica ha implicado recuperar, por un lado, el análisis documental realizado sobre los escritos oficiales vinculados a los PTCI implementados en las primeras décadas del siglo XXI y entrevistas realizadas a mujeres jóvenes titulares de PTCI bajo estudio con hijos a cargo realizadas en la provincia de Córdoba, Argentina.

2. Políticas sociales como helicoidales: un abordaje desde la complejidad

Para el caso concreto de las vinculaciones posibles entre políticas sociales, cuerpos/emociones y sociología, quisiera exponer aquí un modo de comprender a las políticas sociales desde un abordaje helicoidal[1] que permita dar cuenta de su complejidad en términos del régimen de acumulación capitalista, de estratificación social y de la reproducción de los cuerpos/emociones de las poblaciones destinatarias:

-las políticas sociales se han posicionado como elementos ineludibles de los regímenes de acumulación capitalista, al constituirse en una institución central de la regulación del conflicto y el consenso social (Offe, 1990);

-han afectado y tensionado los modos en que se da la producción y reproducción cotidiana de la existencia de las poblaciones, superando aquellas visiones simplistas que circunscriben dichas reproducciones a lo eminentemente material como si ello fuera posible de ser aislado (Danani, 2009; Soldano y Andrenacci, 2006; De Sena, 2016b);

-dichos modos de intervención en la producción y reproducción de la vida han implicado la puesta en diálogo al menos inicialmente con cuerpos/emociones de poblaciones destinatarias (De Sena, 2014 y 2016b; Cena, 2015 y 2017a);

-entran en interacción con las esferas de producción y reproducción de la vida de las poblaciones, impactando en los niveles de igualdad/desigualdad de las mismas (Titmuss, 1974; Esping-Andersen, 1993; Martínez Franzoni, 2007);

-se inscriben en el complejo concepto de cuestión social (Castel, 1997), aludiendo a una serie de intervenciones que permiten arreglos transitorios en las tensiones constitutivas del Estado moderno-capitalista (Grassi, 2003);

-poseen determinadas imágenes del mundo (Scribano, 2004) que materializan disputas respecto a cuál es el problema, quiénes afectados, cuáles las estrategias de abordaje, quiénes responsables, cuáles las responsabilizaciones, etc. (Scribano y Cena, 2013; Cena, 2014 y 2017a; Scribano, De Sena y Cena, 2015);

-dialogan con la configuración de los espacios/tiempos intervenidos (Simmel, 1977; Bourdieu, 1999);

Tal como puede observarse en el gráfico I, las políticas sociales en tanto fenómenos sociales complejos, dialogan e interaccionan con diferentes instancias de producción y reproducción de la vida de las cuales aquí se advierten algunas:

Gráfico I. Políticas sociales y complejidad: hacia un abordaje helicoidal

Fuente: elaboración propia en base a Scribano (2012).

Con estos resumidos aspectos se centraliza el nudo conceptual argumentativo entre políticas sociales, sociología y cuerpos/emociones. En primer lugar, las políticas sociales se imponen como objeto de estudio sociológico en las sociedades contemporáneas, devolviendo la pregunta por las posibilidades y límites de la existencia de las sociedades en tanto tales (Offe, 1990), es decir, a partir de relaciones de interdependencia. Pues, a partir del estallido de la cuestión social (Castel, 1997) las políticas sociales se han posicionado como arreglos transitorios que han suturado las inconsistencias –aporía en términos de Castel (1997)- del Estado moderno-capitalista, es decir, entre la igualdad formal y la desigualdad estructural (Grassi, 2003).

En segundo lugar, las políticas sociales afectan y son afectadas por las diferentes esferas de producción y reproducción de la vida. Los primeros aportes que Titmuss (1972) hiciera al campo de las políticas sociales desde la London School of Economics, han aludido a que las políticas sociales son la manera en que el Estado puede, con acciones u omisiones, asignar a las diferentes esferas de la estructura social la responsabilidad de garantizar el acceso a satisfactores para determinadas necesidades reconocidas políticamente (Esping-Andersen 1993, 2000; Adelantado et al., 1998, 2000; Martínez Franzoni, 2007).

Los Regímenes de Bienestar, simplificadamente, constituyen organizaciones sociales con el entramado institucional para configurar una determinada estructuración social[2] y una determinada configuración de orden social. En materia de políticas sociales, ello se manifiesta en la capacidad de estratificar y mercantilizar/desmercantilizar, familiarizar/desfamiliarizar, estatalizar/desestatalizar, comunitarizar/descomunitarizar (en un sentido reducido) la provisión de satisfactores (Cena, 2013). Las políticas sociales establecen la naturaleza de la relación entre cada una de las esferas (mercantil, la doméstico-familiar y de parentesco, estatal y relacional). Éstas no solo abordan los problemas de estratificación, sino que también tienden a modelarlos y generarlos. El impacto en términos de estructuración social de las intervenciones sobre la cuestión social son diversos: pueden producir, acentuar, reproducir o eliminar las desigualdades sociales (Adelantado et al., 1998; Esping-Andersen 1993).

Las políticas sociales desde esta perspectiva, entonces, no son solamente un elemento que permite paliar las desigualdades existentes sino que, además, operan como una intervención con la capacidad de gestionarlas, asignando a cada una de las esferas un determinado rol en la asignación, distribución y garantización de satisfactores.

En tercer lugar, las políticas sociales poseen determinadas imágenes del mundo (Scribano, 2004). Pues ya en otros lados (Cena, 2014; Scribano, De Sena y Cena, 2015) hemos advertido que las problemáticas abordadas en las políticas sociales son el resultado de un proceso de disputa por el establecimiento como públicas. Dichas disputas no descansan en el establecimiento de la problemática en la esfera pública, sino que implican además la lucha por su definición y los términos de su abordaje. Es entonces que, desde esta perspectiva, las políticas sociales poseen determinadas imágenes del mundo que establecen cuál es la situación problemática, quiénes se encuentran incluidos/excluidos, cuáles las esferas responsables y cuáles las responsabilizadas, cuáles las soluciones y recursos, etc. (Scribano y Cena, 2013; Cena, 2014; Scribano, De Sena y Cena, 2015).

En cuarto lugar, las políticas sociales no impactan sobre cuerpos inertes o inanimados. Implican la puesta en diálogo de cuerpos/emociones con trayectorias, enclasados, partes de determinados tiempos/espacios que no hacen más que resignificar y complejizar lo que las políticas sociales “son” en términos de lo que el abordaje de la complejidad de lo social requiere (Cena, 2017). En este sentido, las políticas sociales hacen sociedad (Danani, 2009; De Sena, 2014 y 2016a) al transmitir determinadas imágenes del mundo que, en tanto esquemas de división y clasificación, implican también interacciones con los cuerpos/emociones de las poblaciones destinatarias, de los agentes estatales encargados de su administración, etc. (De Sena, 2016a).

Tal como se ha advertido en otros espacios, la condición humana es indiscutiblemente corporal, pues no hay acción social posible sin cuerpos (Vergara, 2011). Los modos en que se dan los intercambios con el mundo –en tanto acción social primaria- implican necesariamente la dimensión corporal/emocional: pues el mundo es experimentado a partir de las impresiones de objetos, fenómenos, agentes, etc. Las formas organizadas y clasificadas de impresiones conforman las percepciones y como resultado advienen las sensaciones y emociones, como acción y afecto de sentir/se (Scribano y De Sena, 2013). En este sentido, las políticas sociales constituyen fenómenos sociales con los que los cuerpos/emociones dialogan y resignifican, significando no solamente la reproducción material de las poblaciones (si pensamos por ejemplo en los programas alimentarios) sino también en términos de una reproducción ampliada de la existencia. Este diálogo entre políticas sociales y cuerpos/emociones se da cotidianamente en un estado pre-reflexivo, volviéndose prácticas concretas atravesadas por la posición y condiciones de clase de las poblaciones destinatarias (De Sena, 2016a).

Ahora bien, estos modos de intervención sobre los cuerpos/emociones implica necesariamente la problematización de los espacios: no hay cuerpo sin lugar (Bourdieu, 1999). Pues los cuerpos/emociones se encuentran situados en determinados lugares sin poseer, hasta el momento ubicuidad. La ocupación de determinados espacios no puede darse sin exclusión y relación, debido a que el punto ubicado en un espacio implica que el lugar de la existencia ya sea, en términos de Bourdieu (1999), como localización o desde un punto de vista relacional como la posición o el rango en un determinado orden. Ahora bien, no es posible establecer y definir un punto de vista relacional de los espacios sin advertir que dependen de la apropiación de bienes. Es así como las posiciones del espacio constituyen determinadas simbolizaciones del espacio social. En este sentido es que no solo los cuerpos/emociones transitan, ocupan y se apropian de determinados espacios, sino que además los llevan puestos (Spataro, 2007).

En resumen, las políticas sociales, en este sentido, regulan los niveles de acumulación del capital y los niveles de producción/reproducción de las poblaciones insertas/excluidas del mercado de trabajo, regulando así los niveles de conflictividad social. Es así como establecen los límites y posibilidades de la reproducción ampliada de la vida, afectando los procesos de estructuración y estratificación social -aumentando, disminuyendo, o reproduciendo las desigualdades existentes-. Aquí adquiere total centralidad aquella afirmación que sostiene que las políticas sociales hacen sociedad pues permiten la reproducción del régimen de acumulación capitalista, la reproducción ampliada de la vida de las poblaciones, afectan los niveles de igualdad/desigualdad de las mismas y disputan sentidos alrededor de las problemáticas vueltas cuestión a partir de unas determinadas imágenes del mundo. Pues toda intervención contiene en sí misma determinadas disputas producto de los esquemas de clasificación y división del mundo, que en tanto formas de operacionalizar el fenómeno/problema obedecen a determinados supuestos desde los que se parte.

Dentro de gran espectro de políticas sociales, los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos (PTCI en adelante) se han posicionado como los modos predominantes de intervención social en el siglo XXI. Este tipo de intervenciones han adquirido particular importancia por sus presupuestos, la masividad de las poblaciones destinatarias, su impulso y financiamiento desde los organismos multilaterales de crédito, etc. En el próximo apartado introduciré algunos aspectos centrales de los mismos intentando generar, en el marco de la complejidad previamente aludida, una aproximación en términos de su imagen del mundo.

3. Políticas sociales de transferencias de dinero y condicionalidades

En este apartado me he propuesto caracterizar a los PTCI a partir de una dimensión constitutiva de éstos para el caso argentino: las poblaciones jóvenes titulares de los mismos. Pues para el caso particular argentino, la historización de los PTCI (Cena, 2011 y 2017a) da cuenta de algunas fluctuaciones en términos de la población destinataria, asumiendo estas últimas un paulatino protagonismo ya sea por las características de la población o la direccionalidad que asumen las políticas bajo estudio.

En el contexto general previamente aludido, para el caso argentino me he centrado en el estudio de un tipo particular de política social: los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos (PTCI). Este tipo de políticas sociales no contributivas se han extendido como los modos de abordajes de una de las problemáticas derivadas de la cuestión social: la pobreza, el desempleo y el empleo informal. Éstas han adquirido diferentes perfiles: como las transferencias monetarias condicionadas (De Sena, 2015; Cena, 2015), los denominados ingresos ciudadanos o rentas básicas (De Sena, 2015), los programas alimentarios (Sordini, 2016), los subsidios al consumo (Cena y Chahbenderian, 2012; Cena, Chahbenderian, D’hers, y De Sena, 2014; Chahbenderian, 2015; Chahbenderian y Mattei, 2013; Dettano, 2015) la cooperativización de movimientos sociales vía subsidio estatal (Pellón, 2016) y, al parecer, por el número masivo de poblaciones destinatarias, los montos de financiamiento y su perdurabilidad en el tiempo, este tipo de intervenciones sobre las poblaciones parece ser que han llegado para quedarse (Scribano, 2015).

Los PTCI han adquirido en la región latinoamericana una indiscutible presencia, ya sea por la cantidad de personas bajo su cobertura (casi el 30% de la población total), por los porcentajes de PBI que han centralizado (cercano al 0,4%), por su presencia y expansión territorial (se encuentran actualmente presentes en 18 países de la región), etc. Tal como puede observarse en el gráfico II, la presencia de PTCI en América Latina ha ido creciendo de manera sostenida desde fines del siglo XX y principios del siglo XXI.

Complementariamente con ello, los PTCI para el caso argentino han adquirido una característica peculiar: han tendido paulatinamente hacia una feminización de la población destinataria. Ello se ha dado por una característica que ha asumido la focalización[3] (Pautassi, 2004; Campos, Faur y Pautassi, 2007) o por determinadas configuraciones de las poblaciones que han accedido a las políticas sociales[4] (De Sena, 2014a; De Sena, Cena y Chahbenderian, 2017).[5]

Gráfico II. Número de PTC en América Latina y el Caribe por año, 1996-2015

Fuente: : Cecchini y Atuesta, 2017: 16.

Desde principio del nuevo milenio, los PTCI implementados en Argentina de corte nacional han mostrado algunas continuidades. En primer lugar, es necesario resaltar que se han posicionado como pilares de los abordajes de las problemáticas, la salud y la educación de los niños, niñas y/o adolescentes, y la capacitación y entrenamiento de los jefes y jefas de hogar hasta 2009, para luego concentrarse predominantemente en el primer grupo poblacional. Educación y salud se impusieron como las disposiciones propicias que toda persona debe tener, en un mínimo deseable, para poder revertir las condiciones problemáticas[6] definidas. Así si el objetivo explícito fue impulsar el desarrollo de capacidades personales y cortar con la reproducción intergeneracional de la pobreza, a corto plazo se ofrecieron transferencias de dinero para garantizar la reproducción del hogar y a mediano plazo la modificación de aptitudes, características, disposiciones y habilidades que descansan en características de los sujetos.

En términos de la población destinataria, desde la imagen del mundo (Scribano y Cena, 2013; Cena 2014a y 2014b; Scribano, De Sena y Cena, 2015) la atención en los jóvenes se ha ido consolidando a lo largo del tiempo. De modo que históricamente la focalización de las transferencias monetarias ha variado desde los jefes de hogar desocupados[7], pasando por los jefes de hogar con menores a cargo[8] y las madres con hijos[9], hasta los niños, niñas y adolescentes[10], que se han ido posicionado como un foco prioritario de atención a la pobreza entendida por nivel de ingresos. Más aún, teniendo en cuenta que uno de los objetivos de los PTCI es aquel vinculado a la interrupción de la transmisión intergeneracional de la pobreza, a partir del aumento del capital humano de los niños y jóvenes. De este modo, las juventudes, en tanto población destinataria de los PTCI, constituyen portavoces significativos respecto al campo de estudio.

La importancia analítica de los PTCI radica en que se vinculan directa o indirectamente al mercado de trabajo formal; incluyen dentro de sus condicionalidades y contraprestaciones los cuidados sociales (Cena, 2017c); encuentran dentro de la población destinataria una creciente proporción de jóvenes.

Para el caso de los PTCI de corte nacional (como la Asignación Universal por Hijo para Protección Social) el 74.5% de la población titular se encuentra entre 20 y 39 años y el 97.2% son mujeres. Si bien la provincia de Buenos Aires concentra la mayor cantidad de asignaciones otorgadas (1.218.294), en coherencia con su mayor densidad poblacional en el total país y también en el total de niños y jóvenes menores de 18 años, le siguen las provincias de Córdoba y Santa Fe con 273.289 y 256.814 destinatarios, respectivamente. En este sentido, la provincia de Córdoba luego de Buenos Aires ha sido la jurisdicción que concentró mayor porcentaje de programas de transferencias de ingresos a nivel nacional (ANSES, 2012 y 2017; pedido de informe Ministerio de Educación 2018); y constituye la cuarta provincia en porcentaje de cobertura de los programas de transferencias condicionadas de ingresos nacionales (ANSES, 2012 y 2017).

Respecto a las juventudes, como característica significante de los PTCI, Duarte-Quapper (2000) sostiene que se ha vuelto una necesidad para las Ciencias Sociales reconstruir aquellos esquemas de visión y división del mundo a partir de los cuales se delimitan las juventudes, sus necesidades, obligaciones, estilos de vida, etc. Más aun teniendo en cuenta que las juventudes constituyen una expresión que exige hablar de la diversidad de un determinado sector poblacional (Bourdieu, 1990), comenzando por las condiciones materiales de existencia en las que se encuentran insertos (Duarte-Quapper, 2000).

Los jóvenes constituyen una categoría analítica creada por parte de las Ciencias Sociales (Bourdieu, 1990) y a partir de los procesos de organización e institucionalización de la vida. Si hay algo en que coinciden los autores es que se construye por y a partir de relaciones sociales (Chaves, 2009). En este sentido, el término jóvenes debe ser reconstruido a partir de lo que dicen aquellos que se consideran jóvenes, en tensión con lo que dicen de ellos las instituciones sociales, como en este caso, las políticas sociales de transferencias de dinero en efectivo. En este sentido es que Mekler (1992) sostiene que los jóvenes constituyen un fenómeno que nuclea actitudes, patrones de comportamientos, expectativas y normas socialmente aceptadas y promovidas en función del lugar que ocupen en la estructura social. De allí que las juventudes empobrecidas, destinatarias de los PTCI, se vuelven un espacio de abordaje significativo para continuar problematizando los modos y desde qué imágenes del mundo se abordan las problemáticas vueltas cuestión desde los PTCI.

En términos de trabajos vinculados a los cuidados, los PTCI en sintonía con las corrientes learnfaristas, han tomado como agentes centrales a las mujeres, ya sea como un requisito en términos de condiciones de acceso, ya sea como resultado de quiénes se han inscripto en el PTCI. Este proceso de feminización “comienza” para el caso argentino en el año 2002, con el Programa de Atención a Grupos Vulnerables (PAGV-IDH), se acentúa a partir del año 2004 con el Plan Nacional Familias por la Inclusión Social (PNFIS) y se “perpetúa” con la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) en 2009 donde la titularidad del PTCI será ejercida preferentemente por las mujeres-madres (De Sena, Cena y Chahbenderian 2016; Cena 2017c).

Este aspecto que puede ser identificado como síntoma de éxito de la política social, ha implicado no solamente que sean titulares de los PTCI que tienen como población destinataria los niños, niñas y adolescentes, sino que ha posicionado a las mujeres como: a) las administradoras por definición de los ingresos transferidos a los niños, niñas y/o adolescentes aludiendo a un criterio “natural” de utilización del dinero anclado en el bienestar familiar (Barrientos y DeJong 2004); b) las principales encargadas de cumplir con las condicionalidades de los PTCI vinculados a los cuidados sociales en salud y educación (Barrientos y DeJong 2004).

En el apartado siguiente problematizaré el cruce entre juventudes, políticas sociales no contributivas –como los PTCI- y trabajos. Para ello se vuelve nodal recuperar el concepto de cuidados sociales (Daly y Lewis, 2000). Este concepto permite problematizar un número significativo de actividades que relatan las jóvenes destinatarias de los PTCI que asumen significatividad en la intersección entre la esfera de lo público y lo privado, el trabajo formal e informal, aquellas actividades vinculadas a los cuidados pagos e impagos y la provisión de ingresos a partir de la prestación de servicios vinculadas también directa o indirectamente a los cuidados.

En este sentido el concepto de cuidados sociales permite aludir a diferentes instancias relacionadas a las actividades que realizan las jóvenes entrevistadas en relación a la familia, el Estado, el mercado y la sociedad civil (Titmuss, 1974). En este punto es que aludir al cuidado social significa: a) que es un trabajo, por lo que se vuelve interesante problematizar las condiciones bajo las cuales es llevado adelante; b) las relaciones a las que da lugar se insertan en marcos de responsabilidades y obligaciones entre los actores involucrados; y c) el cuidado, en tanto trabajo, implica costos financieros y emocionales.

Luego del recorrido expuesto por estos conceptos es que interesa aquí problematizar las narraciones de las mujeres jóvenes destinatarias. Pues como anteriormente se ha aludido, las políticas sociales transfieren una serie de bienes materiales y simbólicos que implican unos particulares modelos de sociedad que erigen: destinatarios y titulares, atributos, responsabilizaciones y obligaciones. Al mismo tiempo se inscriben en trayectorias de vida que resignifican lo que “son” en términos de las vivencias de las poblaciones destinatarias, de su inscripción en los regímenes de acumulación y en los cuidados sociales. Es decir, las políticas sociales dialogan con los cuerpos/emociones, en tanto determinados modos de ser, transitar y vivenciar el paso y permanencia por las instituciones estatales, tales como las políticas sociales.

4. Trabajo, Juventudes y Cuidados Sociales

En este apartado se recuperan, por un lado, una serie de datos cuantitativos que contribuyen a contextualizar el tópico abordado para, por otro lado, recuperar una serie de entrevistas realizadas a mujeres jóvenes destinatarias de los PTCI.

Según los datos arrojados en el tercer trimestre de 2013 por la Encuesta sobre Trabajo No Remunerado y Uso del Tiempo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC), en lo que respecta al trabajo doméstico no remunerado del total nacional, el 76,4% es realizado por mujeres (23,6% hombres); Buenos Aires asume idénticos porcentajes y Córdoba muy similares 76,3% mujeres (23,7% hombres). Respecto al tiempo promedio dedicado al trabajo no remunerado la población de entre 18-29 años dedica a nivel nacional 6,5 horas diarias las mujeres (2,9 varones), en Buenos Aires 7,1 horas las mujeres (3,1 varones) y Córdoba 6,6 mujeres (2,6 varones). Si observamos los mismos valores cuando se incorpora en el hogar una persona menor de 6 años: 9,3 mujeres (4,5 varones), 2 o más menores de 6 años 9,8 mujeres (4,5 varones). Para Buenos Aires dichos valores asumen 10 para mujeres (4,5 varones) y 10,3 mujeres (4,8 varones) respectivamente. En el caso de Córdoba 9,2 mujeres (4,9 varones) y 11,4 mujeres con más de 2 personas menores de 6 años (6,2 varones).

Respecto al trabajo voluntario, el tiempo promedio de horas por semana dedicadas actividades no remuneradas (apoyo a otros hogares y en otras organizaciones) es a nivel nacional de 0,9 mujeres (0,6 varones), para Buenos aires 1,1 mujeres (0,8 varones) y para Córdoba 0,9 mujeres (0,5 varones).

En términos contextuales, la trayectoria laboral de las jóvenes mujeres entrevistadas se inscribe en procesos de transformación del mercado más amplios. Si bien existe extendida evidencia que muestran que las mujeres han aumentado notablemente su presencia en el mundo del trabajo, sus recorridos laborales resultaron diferentes a los de sus colegas hombres e incluso han sido diferentes entre mujeres de disímiles estratos socioeconómicos. Un repaso breve por las producciones realizadas para el caso Argentino, da cuenta que desde la década de 1960 las mujeres vienen incorporándose cada vez más al mercado de trabajo formal[11].

Este proceso continuó hasta bien entrada la década de 1980 e incluso en 1990 la participación de las mujeres en el mercado de trabajo continuó creciendo, posicionándose como una estrategia de las familias para disminuir los niveles de incertidumbre que despertaba la inestabilidad laboral del jefe varón (Cerrutti, 2000, citado en Vergara, 2015).

Este comportamiento de la población femenina dentro del mercado laboral fue, por un lado, el resultado de la profesionalización femenina y de las modificaciones del modelo de varón proveedor. Por otro lado, estuvo marcado por una brusca caída en los ingresos donde el doble de ocupados no llegaba a cubrir los ingresos mínimos de su canasta básica de alimentos. De allí que la mayor participación femenina luego de 1977 resultara de las presiones económicas (Vergara, 2015)

Esta persistencia de las tasas de participación femenina en la década de 1990 se encontró vinculada a los niveles de desempleo de los jefes de hogar o la merma en sus salarios (Halperin Weisbord et al., 2009). No obstante, la mayor participación femenina no logró ser totalmente absorbida por el mercado de trabajo, lo cual se observa en el hecho de que en años de crecimiento económico como 1993-1995, la tasa de desocupación femenina llegó a los dos dígitos, superando a la masculina (Cortés, 2003 citado en Vergara, 2015).

Para Córdoba, a comienzos de 1990 el porcentaje de participación de la mujer en la PEA era de 36.5%, para comienzos del nuevo milenio el valor asciende a 41.4%, lo cual implica un crecimiento significativo de la fuerza laboral femenina. Se observa que el crecimiento que la PEA tuvo en el período mencionado se debe a un incremento de la fuerza de trabajo femenina, debido a que para el caso de los varones mostró un retroceso (de 63.5% en 1992 a 59.2% en 2000) (Vergara, 2015).

El empleo femenino en la década de 1990 continuó centrándose en el sector de servicios y actividades no reguladas. De este modo, el sector informal concentra una porción importante de empleo femenino: la mitad de las trabajadoras se insertaron en puestos de informalidad, mientras que en los varones el valor asume un 42%.

A partir de comienzos del nuevo milenio y en medio de la crisis económica, social e institucional de 2002-2003, las mujeres continuaron teniendo una significativa participación en el mercado de trabajo, aunque la recuperación económica y laboral fue menos favorable que en el caso de los varones: el desempleo para las mujeres se redujo menos, los salarios crecieron menos y la incorporación al mercado laboral se redujo respecto al movimiento observado durante 1990, de la mano de un proceso de crecimiento de las ramas de actividad “tradicionalmente” masculinas (Castillo et al., 2008 citado en Vergara, 2015).

La composición al interior del mercado laboral también muestra algunas inclinaciones que posicionan a las mujeres en los puestos de trabajo “tradicionales”. Para el año 2007, el 18% de mujeres se encontraba en el sector industrial, el 32% en el comercio y el 42% en servicios. Para el sector industrial, el 63% de las mujeres se concentró alrededor de cuatro ramas centrales: alimentos, confecciones, productos químicos y textiles. En el ámbito de servicios, donde se aglutinan tradicionalmente puestos de trabajo feminizados e íntimamente vinculados al cuidado, el 75% de empleadas en la enseñanza y el 73% en los ámbitos de la salud y servicios sociales fueron mujeres.

Ahora bien, con los datos previamente aludidos, se problematizarán las voces de las entrevistadas en función de cuatro tópicos centrales: en primer lugar los cuidados sociales como lugar de inserción laboral en el marco del mercado de trabajo formal/informal; en segundo lugar, cuidados sociales familiares vinculados a la producción y reproducción del hogar; en tercer lugar, cuidados sociales en el marco de lo público no estatal: organizaciones sociales no gubernamentales; y, complementariamente a esto último, en cuarto lugar, cuidados sociales en el espacio de los público estatal.

Tal como previamente se ha mencionado, en este apartado se trabaja con una serie de entrevistas realizadas a jóvenes destinatarias de los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos en la provincia de Córdoba. Las mismas fueron realizadas a lo largo de los años 2015, 2016 y 2017.

En primer lugar, vinculado al concepto de cuidados sociales, los espacios de inserción laboral de las mujeres entrevistadas se vinculan al cuidado de otros en el marco del mercado de trabajo informal. Tal como Orozco y Gil (2011) han sostenido, los cuidados sociales son transversales a la totalidad de la población, incluyendo tres dimensiones constitutivas: recibir cuidados, poder elegir cuidar o no, condiciones laborales en cuidados. Conjuntamente con ello, emergen una serie de arreglos y “cadenas de cuidados” que las mujeres en condiciones de pobreza y destinatarias de los PTCI deben realizar:

Y antes del negocio trabajaba también, yo terminé la escuela y empecé a trabajar cuidando unos chicos y ahí estuve hasta, y habré estado como cinco años (CBA).

[En referencia a los arreglos de cuidados en su hogar] Sí, porque yo llevaba el otro nene que yo cuidaba, lo tenía que llevar a la escuela, y él entraba a la una y media y hasta que llegaba acá eran las dos de la tarde, así que por ahí dormía en la casa de mi suegra, o en la casa de mi mamá, y después lo iba a buscar a la tarde, encima yo a la tarde trabajaba también así que era todo un tema (CBA).

Los cuidados sociales, en este caso, implican diversas actividades que requieren de arreglos familiares y emocionales para su concreción. En otras palabras, los cuidados realizados en el mercado de trabajo informal como principal modo de inserción laboral de las destinatarias, se complementa con otra serie de cuidados sociales realizados a partir de las unidades familiares. Aquí género, cuidados y clase social se cruza para dar cuenta de una “cadena” de cuidados (Ehrenreich y Hochschild, 2003).

Complementariamente con ello, el concepto de cuidados sociales, posee una particular potencialidad. Permite advertir una serie de dimensiones que lo constituyen y contribuyen a su problematización: principalmente es un trabajo (de allí la importancia en dar cuenta de las condiciones en las que se ejerce); se inscribe en marcos de responsabilizaciones; e implica como trabajo una serie de costos financieros, emocionales y arreglos familiares.

Ello implica, en segundo lugar, una serie de arreglos familiares y/o de vínculos cercanos que garantizan cuidados al interior del hogar mientras se trabaja en cuidados sociales en el mercado de trabajo. Estos tipos de estrategias pueden traducirse en: un trabajo anexo al realizado por las mujeres en el mercado laboral o el depender de otros sostenes al interior de las familias (generalmente abuelas, tías o hermanas). Es decir, los cuidados sociales como espacio de inserción laboral de las mujeres se anexa a otra serie de actividades que deben realizar en el marco de los cuidados al interior de su hogar:

Bueno, pasé el piso, ya lo levanté al nene, ya le planche el delantal, porque todos los días lo lavo […] así que bueno le planche el delantal, lo levanté, lo llevé al jardín, le di una leche, porque si no después allá no, no me toma nada […] lo dejo en el jardín y me vengo para acá [su lugar de trabajo] y sino… eeeh, cuando no vengo acá a la mañana y vengo a la tarde... hago las cosas en casa o salgo a hacer algún mandado o… […] Y hago siempre, siempre trato de la mayormente hacer la comida de noche, o sea, dejar algo preparado de noche porque el nene mío después llega con hambre […] Así que bueno, eh, ya le tengo algo preparado, algo rápido a él y le doy, y después yo como con mi marido cuando viene a la una y media a veces viene y a veces no y si no le preparo algo para que se lleve él, un sánguche… algo al trabajo (CSF).

Pues la mayor participación de las mujeres en el mercado laboral, no significó una disminución en las cargas familiares. Según el estudio realizado por Rodríguez Enríquez (2007), para el total de conglomeraros urbanos el 60% de las mujeres se desempeña como la principal responsable de las tareas del hogar, mientras que el 65% de los varones declara no hacerse cargo. Para el caso de Córdoba en el año 2012, la cantidad de horas trabajadas según la cantidad de menores presentes en el hogar es de 31.2 para las mujeres sin hijos en el hogar, 29.5 con un menor y 27.4 con dos o más menores presentes en el hogar. En el caso de los hombres, se observa que la relación crece conforme aumenta la cantidad de hijos, de este modo 41.1 horas cuando no tienen hijos, 44.7 cuando tienen un hijo y 46.0 cuando tienen dos o más hijos (DINREP, 2015).

En tercer lugar, la participación de las mujeres en los cuidados sociales ha implicado también la participación en organizaciones no gubernamentales o de la sociedad civil. Es decir, aquellos cuidados sociales vinculados al espacio de lo público no estatal. Si observarnos la Encuesta sobre Trabajo No Remunerado y Uso del Tiempo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, la tasa de participación vinculada al trabajo de cuidados voluntarios es de 7.6 para los varones y 13.1 para las mujeres en la provincia de Córdoba; siendo el total nacional de 7.4 y 12.0 respectivamente.

Eeeh, sí, ese plan se traba de… eeeh… era como en ese tiempo yo cobraba ciento cincuenta pesos, me daban un plan, pero yo tenía que ir, como a un tipo salón así, eeeh, a darle apoyo escolar a los chicos […] Entrevistada: Era dos, tres veces a la semana iba yo una hora tres veces a la semana, le daba el apoyo escolar y bueno eso ellos me pagaban ese […] esa ayuda, sí (CSF).

Por último, en cuarto lugar, se encuentran aquellas actividades vinculadas a los cuidados sociales en el ámbito de lo público estatal. Éstas se vinculan a una serie de actividades realizadas por las mujeres en el ámbito de lo público estatal que impactan en las condiciones de producción y reproducción del hogar. Ello implica que el concepto de cuidados sociales, no solo se vuelve transversal al vincular el mercado de trabajo con el hogar (al realizar tareas de cuidados sociales como medio de inserción laboral y para la reproducción del hogar), sino que se anexan además actividades de gestión de los cuidados sociales en el espacio de lo público no estatal (a partir de la participación voluntaria en organizaciones de la sociedad civil) y de lo público estatal en función de los cuidados sociales vinculado a la gestión de las políticas sociales (Cena, 2015 y 2019):

Bueno, sí, sabía de la Asignación porque mi papá cobra por nosotros tres, eeeh… y… y después porque mi cuñada […] tiene una nena de un año que también, este, la estaba cobrando y ella me decía, así que yo entre, ¡ay! la verdad no me acuerdo, pero me pidieron partida de nacimiento, fotocopias de nosotros, un motón de papeles, viste, que llevé al ANSES […] Y me lo hicieron así que de un mes al otro, hace dos meses, dos meses ya que la cobro […] vi en internet todos los requisitos, fui al ANSES, viste que vas al ANSES, le pregunte cómo era, fui una mañana y…fui a la mañana y llevé todos los papeles y me, me dijo la mujer que ya estaba todo que yo ya podía cobrar la Asignación de ella […] Todo así que fui la segunda semana de diciembre, pero no fue un ratito que te lo hacen, te dan, después fui al banco a buscar la tarjeta, así que ya […] y… bueno, la verdad que es una ayuda (CSF)

La complejidad de la diversidad de trabajos aquí esbozados, adquieren un dinamismo tal, que permiten observar el número de actividades que son llevadas adelante por las mujeres, a partir de una mirada que es transversal a una serie de esferas vinculadas a la producción y reproducción de la vida: los cuidados sociales. Así observados, podrían graficarse del siguiente modo:

Gráfico III. Mujeres y cuidados sociales

Fuente: elaboración propia en base a ejercicio analítico propuesto.

De este modo, los cuidados sociales implican una serie de actividades relacionadas a: los cuidados sociales en el marco del mercado de trabajo remunerado como espacio de inserción laboral tradicionalmente desempeñado por mujeres en condiciones de pobreza; los cuidados sociales no remunerados en el marco del hogar, como esfera de producción y reproducción de la vida familiar; los cuidados sociales no directamente remunerados, en el marco de lo público no estatal, como espacio de participación voluntaria que impacta en las condiciones de producción y reproducción de la vida de un otro no familiar y que puede implicar indirectamente ingresos para el hogar; por último, los cuidados sociales no remunerados vinculados a la gestión de las políticas sociales en la esfera pública estatal que implican ingresos y/o bienes y servicios que repercuten en las condiciones de producción y reproducción de la vida al interior del hogar.

5. Reflexiones

En este escrito se ha trabajado con una serie de narraciones producto de un trabajo de investigación vinculado a políticas sociales, juventudes y cuidados sociales. El ejercicio argumentativo propuesto inició con una definición dinámica de las políticas sociales, que permitió abordar su conceptualización a partir de una serie de dimensiones constitutivas que habilitaron a: inscribir las políticas sociales en general- y los PTCI en particular- en el concepto más amplio de cuestión social y régimen de acumulación capitalista, en tanto matrices conceptuales que permiten circunscribir y significar el fenómeno bajo estudio; en segundo lugar, dar cuenta que las políticas sociales dialogan con esferas de producción y reproducción de la vida impactando -diferencialmente según el caso- en la disminución, aumento o creación de situaciones de desigualdad; en tercer lugar, identificar que las políticas sociales producen y reproducen determinadas imágenes del mundo que, en tanto esquemas de clasificación y división del mundo, tienden a institucionalizar unas determinadas formas de abordar la situación problemática que se proponen abordar (cuál es el problema, quiénes la población destinataria, cuáles las causas, cuáles los recursos, quiénes los responsables y responsabilizaciones, etc.); por último, las políticas sociales dialogan con determinados cuerpos/emociones inscriptos temporo-espacialmente que implican unos particulares modos en que las intervenciones estatales se asientan en unos modos de producción y reproducción de la vida e impactan en las trayectorias de las poblaciones destinatarias.

En este último sentido es que se recuperan una serie de entrevistas realizadas a mujeres jóvenes destinatarias de los PTCI, quienes ocupan el mayor porcentaje dentro de la población destinataria. Pues ya se encuentra extensamente documentado que las mujeres han sido históricamente vinculadas a los cuidados sociales y que los PTCI poseen un abordaje que se asienta sobre esa distribución sexual de las cargas y los cuidados, lo que en este capítulo se ofrece es complejizar esa mirada a partir de un abordaje transversal mediante la noción de cuidados sociales. Con dicho concepto se ha intentado no solamente dar cuenta de la complejidad de actividades que llevan adelante las mujeres jóvenes destinatarias de los PTCI, sino también evidenciar que este tipo de intervenciones estatales se asientan sobre lógicas de funcionamiento de lo social previas que tienden a reforzar, aumentar o disminuir.

En este sentido, si bien los PTCI se asientan y suponen una serie de actividades que deben llevar adelante las mujeres jóvenes destinatarias en función de una distribución de los roles y responsabilidades históricamente atribuidos a las mujeres, se complementan con otra serie de trabajos vinculados a los cuidados sociales donde mercado de trabajo, actividades pagas e impagas, esfera de lo público estatal y de lo público no estatal y espacio privado se entrelazan y complejizan.

Con todo ello, no solamente se ha pretendido avanzar en una mirada transversal de los cuidados sociales entre las diversas esferas, sino también habilitar una mirada dinámica y compleja de las políticas sociales, que elimine cualquier mirada unidireccional, estática y/o causal entre intervenciones estatales y poblaciones intervenidas.

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1 Se retoma aquí una perspectiva de abordaje de los fenómenos sociales desde la complejidad (SCRIBANO) que advierten la comprensión de los fenómenos sociales evitando cualquier tentación cartesiana.

2 “El conjunto de los modos en que las prácticas de grupos e individuos están organizadas (instituciones) y relacionadas entre sí (procesos sociales), de manera que se crean unos ejes de desigualdad que configuran la identidad de esos individuos y grupos, así como los cursos posibles de la acción social (individual y colectiva). Dicho de otro modo, la estructura social sería la configuración de instituciones, reglas y recursos que atribuye condiciones de vida desiguales a las personas en un momento y un lugar determinados […] y es un sistema de posiciones preexistente a los individuos [agentes] y con una cierta estabilidad en el tiempo, pero abierto a su reestructuración permanente en base a la acción colectiva de los mismos (aspecto procesual de la estructura).” (Adelantado et al., 2000: 6).

3 Tal es el caso del Programa de Atención a Grupos Vulnerables-Ingreso para el Desarrollo Humano (2002); Plan Familias por la Inclusión Social (2004), Asignación Universal por Hijo para Protección Social (2009) y por Embarazo (2011).

4 Tal es el caso del Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (2002) y el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (2014)

5 “Sumado a ello en 2004, a partir de la clasificación realizada a los destinatarios del PJyJHD se implementa explícitamente un trato y nominación desigual a las personas de acuerdo a su género: por un lado, a partir del SCyE, se promueve la permanencia de varones en la esfera pública hasta que puedan reinsertarse al mercado de trabajo y posicionarse como jefes de hogar, clasificándolos y nominándolos como empleables; por otro lado se mantiene a las mujeres, dentro del PNFIS, encargadas de actividades vinculadas a la reproducción, administración y cuidados dentro del hogar, bajo el etiquetamiento de inempleabilidad” (Cena, 2017a, 102).

6 Es menester destacar que se ha conceptualizado a las poblaciones destinatarias como vulnerables (PAGV-IDH, PNFIS y AUH) o desocupadas (PjyJHD).

7 Programa Intensivo de Empleo (1993) o el Plan Trabajar I, II y III (1996)

8 Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (2002)

9 Programa de Atención a Grupos Vulnerables Ingreso para el Desarrollo Humano (2002) y el Plan Nacional Familias por la Inclusión Social (2004)

10 Asignación Universal por Hijo para Protección Social (2009)

11 Dicha incorporación ha sido argumentada desde los diferentes autores como producto de los cambios culturales que influyeron en las pautas de fecundidad, organización familiar y acceso a mayores niveles educativos (Rojo Briezuela y Tumini, 2009 citado en Vergara, 2015).

Metamorfosis del trabajo y políticas sociales: una aproximación a la imagen-mundo del “Rafaela Emprende” (2009-2017)

Gabriela Vergara y Andreina Colombo

“Como de cada especie nacen muchos más individuos de los que pueden sobrevivir, y como, en consecuencia, hay una lucha por la vida, que se repite frecuentemente, se sigue que todo ser, si varía, por débilmente que sea, de algún modo provechoso para él bajo las complejas y a veces variables condiciones de la vida, tendrá mayor probabilidad de sobrevivir y de ser así naturalmente seleccionado”

(C. Darwin, El origen de las especies).

1. Introducción

Las metamorfosis en el mundo del trabajo en países como Argentina dan cuenta que la tradicional relación patrón-empleado parece haber implosionado fragmentándose en una diversidad de formas. Una de ellas es el cuentapropismo (informal, no profesional y precario), tal como puede advertirse cuando se revisan datos de Latinobarómetro de 2002 para Argentina. Los mismos muestran una mayor precarización en las condiciones de vida en los cuentapropistas (y, sobre todo mujeres), que en personas asalariadas (Vergara, 2018c).

En otro lugar[1] analizamos el incremento de la feminización e informalidad/subempleo junto con el aumento del cuentapropismo[2] y una correlativa disminución de quienes trabajan en relación de dependencia en el período 2001-2009 según datos relevados para la ciudad de San Francisco (Córdoba). Como complemento, esto se registra, en palabras de un entrevistado, como una tendencia importante al emprendedurismo. Concretamente identificamos un aumento en los subocupados cuentapropistas (de 15,72% en 2001 pasa a 24,68% en 2009) y una disminución en los subocupados en relación de dependencia (Colombo y Peñarrieta, 2017). Advertimos también la composición de un aglomerado heterogéneo donde San Francisco es la localidad principal, a partir de un conjunto de variables del Censo 2010. Así, dimos cuenta que el barrio Acapulco-Veracruz de la localidad de Josefina (Santa Fe) mostraba menor participación en el mercado productivo, con una mayor cantidad de personas inactivas. Esto se complementa con un porcentaje menor de desocupados en San Francisco que en el resto de las unidades geográficas que conforman el aglomerado, siendo más desfavorable la situación de las mujeres (Fraire, Magnano, Colombo y Peñarrieta, 2018).

Por otra parte, caracterizamos dos tipologías de sensibilidades en asalariados que dan cuenta de algunos vectores respecto a cómo se vive el mundo del trabajo en el siglo XXI en ciudades del interior. Los sobrevivientes logran aferrarse con satisfacción a un puesto de baja calificación e informal, mientras que los surfientes se mantienen orgullosos y expectantes a los desafíos y problemas por resolver (Vergara, 2018b). Además advertimos una desconexión importante operada en los esquemas de percepción de los trabajadores que oscila entre la soportabilidad y la naturalización: antes había mucho trabajo como ahora, pero el tipo de trabajo no es el mismo. Las condiciones de contratación, las calificaciones para los trabajadores son diferentes. No obstante ello, tener trabajo cambia el “ánimo”, de modo que las sensibilidades también se reacomodan a las nuevas condiciones (Vergara, 2018a).

En este marco, nos interrogamos por lo que sucede en la interrelación entre las políticas sociales y el mundo del trabajo, asumiendo, desde una Sociología de los Cuerpos y las Emociones, que determinadas intervenciones del Estado buscan contener, atenuar o compensar fenómenos tales como el desempleo, la subocupación o la informalidad.

El emprendedurismo es un concepto formulado por Joseph Schumpeter (1883-1950) en la segunda década del siglo XX, de la mano de su teoría del desarrollo económico, el concepto de innovación y la teoría de los ciclos. Para él, los emprendedores fundan nuevas empresas, tienen la capacidad de romper con la tradición y ver el mundo de otra manera, por eso pueden innovar (Carrasco y Castaño, 2008).

Según el informe del Global Enterpreneurship Monitor (GEM, 2015) en Argentina se registra una tendencia oscilante respecto de la Tasa de Actividad Emprendedora (TAE),[3] en lo que va del presente siglo. El punto más alto de la serie se registró en 2011 con el 21%, en 2003 con el 20% mientras que en 2015, se constató el 18%. La mayor cantidad de emprendedores se ubica entre los 25-44 años, y son principalmente varones, aunque desde 2013 el porcentaje de mujeres creció 5 puntos en un año.

Por su parte, CEPAL ha relevado para fin de 2016 y comienzos de 2017 un incremento del cuentapropismo y contracción de asalariados en sector privado. En el primer caso, el aumento fue del 1.8% y del 3.8% respectivamente, mientras que para los segundos se reduce en el 0.7% y 0.2%. Esto se produce en un aumento del desempleo del 7.6% al 9.2% (CEPAL, 2017).

De acuerdo con la Encuesta Anual de Hogares Urbanos de 2013, a nivel nacional La Pampa, Córdoba, Corrientes y Santa Fe son las 4 provincias con menor proporción de asalariados dentro del total de ocupados (aunque son la principal forma de actividad laboral). En la última se registró un incremento del cuentapropismo entre 2010 y 2013 del 19% al 24%, observándose simultáneamente un descenso de los asalariados de 75% al 70% (IPEC, 2014).

Este rápido puzzle de datos que indican una tendencia, también puede observarse en Rafaela, donde el cuentapropismo[4] se incrementó desde 2010, alcanzando siete años más tarde el valor más elevado del siglo, 25,5%. Aquí es importante resaltar que, observando los datos del Instituto de Capacitación y Estudios para el Desarrollo Local (ICEDEL) correspondientes al siglo XXI, este porcentaje sólo ha sido superado en el año 2003, y prácticamente igualado en 2001 y 2002, período marcado por la recesión económica y niveles de desocupación que alcanzaron los 15 puntos en promedio en ese trienio. En este sentido, el aumento de personas cuentapropistas en Rafaela en los últimos años no podría pensarse de manera aislada del desempleo y el subempleo demandante que afectaron al 18,1% de la PEA en 2017, “registro [que] representa además la mayor medición desde el año 2003” (ICEDEL, 2017: 12).

Más allá de que existen diversas formas de definir el emprendedurismo que se solapan con el cuentapropismo y/o con las Pequeñas y Medianas Empresas (PyMEs), es de destacar que como política de Estado se creó durante la presidencia de Carlos Menem la Secretaría de la Pequeña y Mediana Empresa (SePYME). En 2002 se conformó el Ministerio de la Producción, y dicha Secretaría quedó bajo su órbita, hasta la actualidad. Desde allí se han implementado en la primera década de este siglo programas como “Capital Semilla” y “Empresas Madrinas”, orientados a acompañar y financiar a jóvenes empresarios y emprendedores de 18 a 35 años, en el armado de un plan de negocios sustentable y el fortalecimiento de sus capacidades y competencias (Casa Rosada, 16/06/2011).

En cuanto a las políticas nacionales de apoyo a PyMEs y emprendedores podemos mencionar el “Programa de Acceso al Crédito y la Competitividad – PACC Emprendedores” (destinado a financiar la inversión en maquinaria, equipos, herramientas o materias primas de emprendimientos con menos de 2 años de antigüedad), el “Empretecno – Empresas de base tecnológica” (implementado para emprendimientos vinculados a la actividad de ciencias y tecnología, con el objeto de mejorar las condiciones para el desarrollo de nuevas empresas, diversificando las exportaciones y aumentando el valor agregado de la producción) y el Programa Argentina Trabaja – Proyectos Socioproductivos “Manos a la Obra” (se plantea como objetivo impulsar el autoempleo y la incorporación a la economía de bienes y servicios de buena calidad a precios justos”). Asimismo, en 2014 surge el programa INCUBAR que prevé potenciar el emprendedurismo mediante asistencia técnica y económica a instituciones “que trabajen la asistencia integral a emprendedores en todo el país” (Peiretti, 2016: 47).

Entre las experiencias con mayor antigüedad implementadas a nivel de ciudades podemos mencionar el Programa “Ventanilla del Emprendedor” de Villa María (Córdoba) que funciona desde 2003 como una vía para la (auto)generación de empleo, época en que el emprendedurismo es pensado como “una posibilidad de crear trabajo a través de la iniciación de tareas laborales autónomas o independientes” (Poncio, 2010: 19). Teniendo su origen en la Universidad Nacional de Villa María (UNVM) se estima que el programa abarcó a unos 500 participantes entre 2003 y 2013, y “[se] asesoraron a más de un centenar de emprendedores en la elaboración de su plan de negocios” (UNVM, 05/11/2013).

En este capítulo también nos centraremos en el análisis de una política de alcance local vinculada al fomento de emprendedores. Concretamente analizaremos el programa municipal “Rafaela emprende” implementado en esa ciudad santafesina desde 2009, desde las dimensiones del concepto “imagen-mundo”. La relevancia de este tipo de análisis radica en que el fomento emprendedurismo es una vía de entrada para comprender algunas de las formas de los procesos de estructuración social en tanto tendencias al auto-empleo, como así también conocer cómo las políticas sociales pueden estructurar las sensibilidades de cuentapropistas que participan en estas instancias; aspectos que exceden este escrito.

Para ello seguimos la siguiente estrategia expositiva: a) en primer lugar repasamos algunos antecedentes acerca de investigaciones sobre programas de emprendedurismo; b) a continuación exponemos las definiciones de los conceptos imagen-mundo para las teorías y como una derivación de esto para las políticas sociales; c) explicitamos los supuestos y estrategias metodológicas; d) luego contextualizamos la ciudad y presentamos el “Rafaela Emprende”, e) analizamos el corpus relevado hasta el momento de manera on line y, por último, f) presentamos en las consideraciones preliminares algunas reflexiones en torno a dicho programa como un síntoma de un proceso de (re)estructuración del mundo del trabajo.

2. Antecedentes

Un breve repaso por las investigaciones actuales da cuenta del interés que despierta el emprendedurismo en su relación con las Universidades como lugares desde donde se diseña la capacitación y promoción del emprendedurismo, pero también como política explícita del Banco Mundial. Por otra parte incluimos estudios sobre cuentapropismo, en tanto ponen en discusión la amplitud del término y contribuyen a problematizar las características de cierto tipo de emprendedurismo más vinculado con la precariedad o como actividad refugio que como resultante de la iniciativa “propia”. Más aún, la presencia de políticas sociales orientadas a dicho fomento constituye una alerta al respecto.

Al discutir la heterogeneidad del cuentapropismo en Argentina, y las limitaciones que las estadísticas tienen para describirlas, Bergesio (2002) resalta la necesidad de identificar tipologías a partir de dinámicas concretas. Por ello propone la categoría “trabajador cuenta propia del sector doméstico”, para quienes trabajan de manera independiente, sin empleados a cargo, tales como pequeños comerciantes, artesanos y otros prestadores de servicios u oficios. En este contexto las mujeres presentan emprendimientos de menor escala que los varones, con menor productividad e ingresos y combinan o “mezclan” sus actividades productivas con sus responsabilidades domésticas. Es por ello que la autora considera que el cuentapropismo no contribuye a la emancipación económica y social de las mujeres sino que incrementa su explotación, ya que aunque ayuda a enfrentar la pobreza no es liberador ni igualitario.

En la ciudad de Buenos Aires, entre 2012 y 2013 se analizaron dos grupos de cuentapropistas, a saber periodistas-colaboradores y diseñadores de indumentaria independientes, a fin de generar datos situados para aportar a la heterogeneidad de condiciones laborales de esta categoría laboral. Si bien ambos realizan actividades intelectuales y creativas, cabe reparar en las condiciones y oportunidades de cada grupo, particularmente en la configuración del mercado en el cual se insertan (competitividad que pueden alcanzar en dicho mercado, características de la demanda a la que se orientan y grado de simetría de los intercambios resultantes), dado que no están exentos de la precariedad (Henry, 2016).

En India se analizaron las experiencias de las mujeres costureras que trabajan en sus hogares en el marco de los programas de “emprendedurismo” del Banco Mundial. Asumiendo una postura crítica, se pone de manifiesto que este tipo de trabajo es interpretado en el discurso oficial, bajo el concepto de emprendedoras, lo cual oculta las características de informalidad y explotación a lo que se suma el hecho de que el trabajo se realiza en el hogar, en medio de prácticas de cuidado (Boeri, 2018).

En Colombia, entre 2007 y 2012 se ejecutó el Programa de Fomento a la Inversión de Empresas de Base Tecnológica e Innovadoras (FINBATEC), con la participación de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Colombia de la que participaron en 2010, 21 emprendedores. A partir de esta experiencia, los investigadores elaboraron una metodología basada en el diagnóstico, el ajuste y la asimilación (Rodríguez Lozano, Viña Vizcaíno y Rodríguez Ramírez, 2014).

En México, la Universidad de Sonora ha desarrollado un proyecto multidisciplinario denominado “Emprendiendo con valores” que pretende fomentar el “espíritu emprendedor” en alumnos de nivel primario en situación de vulnerabilidad como así también en estudiantes universitarios, siguiendo recomendaciones de la OCDE acerca de la educación en emprendimiento desde la educación inicial. En este marco se desarrolla además un subprograma denominado “Mi primera empresa: emprender jugando”, destinado a niños de últimos años del nivel inicial (Rojo Icedo y Molina Verdugo, 2015).

Desde otra perspectiva, se cuestiona que el “emprendedor dinámico” sea hegemónico, y para ello se presenta la categoría de “emprendedor beneficiario” a partir del análisis del Programa Ventanilla del Emprendedor, que mencionamos anteriormente. El último, abarca a aquellas personas que “arman” su empresa al participar como trabajadoras/beneficiarias en una política pública focalizada de incentivo al empleo. Esta categoría de “emprendedor beneficiario” no se caracteriza por su dinamismo ni su capacidad de generar ganancias, sino más bien por tratarse “un sujeto ‘dependiente’ de las políticas públicas, que desde su condición y su posición en la estructura de acumulación va armando el recorrido del emprender” (Quattrini, Scorza, Di Giovambattista y Bettiol, 2017: 165). Como emergente de estas políticas sociales, el emprendedurismo es entendido por estas personas como una salida al desempleo, generando ciertos “resguardos” ante la inestabilidad laboral.

Asimismo, se ha indagado el emprendedurismo en Rafaela desde la perspectiva del desarrollo local y regional, considerando las condiciones psicológicas y sociales del sujeto emprendedor, así como a las “condiciones ambientales” que favorecen (o no) el surgimiento, crecimiento y maduración del emprendimiento, y de qué manera propician el desarrollo territorial. En esta clave, se atiende a las características de la matriz productiva e institucional rafaelina (Ascúa, 2007) así como al impacto de las políticas públicas específicas y la manera en que pueden ser mejoradas (Peiretti, 2016).

Tras este breve repaso por investigaciones previas que abordan el emprendedurismo y el cuentapropismo desde la heterogeneidad que los atraviesa, en el apartado siguiente presentamos las principales categorías teóricas que nos permitirán analizar el programa “Rafaela Emprende”.

3. Imágenes y ontologías

La lógica del “ver” atraviesa a las Ciencias Sociales más allá del empirismo. Ver el mundo significa hacerlo desde un lugar en particular, pero también lo que no se ve desde ese punto de vista, e implica además cómo se siente y actúa en el mundo. Esto también está presente en las teorías sociales que tienen implícitas presuposiciones básicas, que operan como definiciones acerca de la naturaleza del orden social y la acción de los agentes (Alexander, 1995).

Desde una lectura epistemológica se han abordado los supuestos ontológicos de teorías que, en los ‘90, buscaron comprender la pobreza, particularmente en Argentina. En un contexto de aumento de desempleo y de “nuevos pobres” se consideró relevante analizar las formas en que las teorías sociales conciben dicho fenómeno en tanto inciden en su forma de intervenirlo. El concepto imagen del mundo abarca el nivel ontológico de las teorías (las cuales pueden analizarse desde otros tópicos tales como el sustantivo, el epistemológico, el metodológico y el crítico). La imagen del mundo de una teoría es el “conjunto de presuposiciones sobre el modo de existir de los agentes, el tiempo, el espacio y sus relaciones con la realidad social” (Scribano, 2002: 100), por tanto no aborda sus conceptos en sí mismos sino el contexto desde donde éstos conciben la realidad. Dichos supuestos abarcan una noción de agente y sus modos de producirse y reproducirse junto con una consideración respecto de los recursos propios de la agencia que permiten jerarquizaciones o distinciones (lenguaje, poder, dinero, conocimiento, entre otros). Esto se relaciona con la forma en que se vinculan con otros sujetos y objetos en un ambiente, en el marco de aspectos temporo/espaciales de cambio/estabilidad, proceso/mecanismo (Scribano, 2002).

El interés epistemológico en torno a las definiciones ontológicas comprendidas en las teorías se vuelve relevante a la hora de pensar en los impactos que tienen en el diseño, tanto de relevamientos estadísticos como de políticas sociales. Esto se inscribe en el supuesto de que una política social opera en la forma de marcar las distancias entre los cuerpos, sus posibilidades y disponibilidades de acción (Scribano, 2005; De Sena, 2014).

En el marco de una Sociología de los cuerpos/emociones, hemos abordado (Vergara y Lisdero, 2015) la relación entre políticas sociales y sensibilidades a partir del análisis de una política ambiental implementada en la provincia de Córdoba, la cual se caracteriza -entre otros aspectos- por ausentar a los recuperadores. Por esta razón afirmamos que opera como una política de los cuerpos y, a la vez, como una política social puesto que niega, aplana e invisibiliza a los recuperadores en la trama de la gestión de residuos sólidos urbanos.

En la intersección entre cuerpos y sensibilidades, la indagación de las políticas sociales permite comprender cómo estas últimas pueden contribuir al desplazamiento, oclusión o evitación del conflicto. Esto se debe a que la “cuestión social” ha sido causa y consecuencia (del desarrollo) del capitalismo, y que su abordaje a través de las políticas sociales han sido intervenciones estatales en diversas órbitas de la vida social, atentas a remediar fallas del mercado, del propio Estado y de la sociedad civil. Estas fallas se producen a partir de la estructuración en la desigualdad que genera una sociedad basada en la mercantilización de la vida y por tanto los conflictos deben ser contenidos de modo sistémico (De Sena y Mona, 2014). Y, al sostener la reproducción del sistema, configura particulares maneras de sentir, pensar y actuar en los destinatarios de las mismas. En este marco el análisis de las imágenes-mundo en las políticas sociales:

(...) nos permite comprender aquellas estructuras que soportan, a modo de supuestos, dicha intervención gubernamental, nos posibilita dar cuenta de los esquemas perceptivos desde donde dicha teoría viene construida y explorando la conformación de dichas estructuras acceder al grado de visibilidad que permiten o impiden. Dichas imágenes mundo no solo afectan el diseño e implementación de las políticas sociales, sino que también se acumulan y reproducen en los esquemas perceptuales de los agentes destinatarios de las mismas, al implicar un conjunto de nociones asociadas a la situación problemática: las soluciones acordes, los responsables y los responsabilizados (Scribano y Cena, 2013: 114).

La intervención en lo social que implican estas políticas parte de supuestos ontológicos con efectos en el comportamiento de los destinatarios de las mismas, materializando de este modo la apariencia visual de lo social, en pautas, creencias, costumbres que inciden en la promoción o restricción de determinadas emociones. Los supuestos que sostienen los esquemas de percepciones de las políticas sociales siguen la misma estructura de las teorías, por ello en términos analíticos se puede identificar: a) quiénes son los destinatarios legítimos; b) qué problemáticas son identificadas como sociales; c) cuáles son los medios para satisfacer/superar esas problemáticas; d) cuáles son las causas de esa problemática; e) quiénes son responsables; f) cuáles son las responsabilizaciones (Cena, 2014).

Dichas categorías pueden ser reagrupadas tal como se muestra en la siguiente tabla, realizada para el análisis de Políticas de Transferencia Condicionada de Ingresos (PTCI):

Tabla 1. Categorías de imagen-mundo para el análisis de políticas sociales

Documentos

Componentes de imágenes del mundo

Noción de Agente

Mención a la población objetivo, titularidad y condiciones de inclusión/exclusión (¿quiénes son los destinatarios y qué características poseen?)

Recursos de diferenciación

Mención a bienes y servicios como respuesta la situación problema

Horizonte ambiente

Mención a exigencias realizadas a la población destinataria

Tiempo/Espacio

Mención a objetivo del Programa (¿cuál es la situación problema que se busca modificar?)

Fuente: Cena (2017: 253).

En síntesis, un análisis centrado desde los cuerpos/emociones hacia las políticas sociales contribuye a poner de manifiesto las lógicas respecto de los procesos de estructuración social. En el ámbito del mundo del trabajo permiten advertir cómo se buscan regular las contradicciones, a fin de mantener relativa estabilidad sistémica.

A partir de esto, recontextualizaremos las categorías para analizar, no un PTCI, como es el caso del trabajo de Cena (2017), sino un programa de capacitación en emprendedurismo. En el siguiente apartado explicitamos las estrategias metodológicas realizadas para el presente análisis.

4. Supuestos y estrategias metodológicas

La construcción de datos es posible a partir de su interdependencia con las teorías. En esta línea es que las estrategias metodológicas deben guardar relación con el enfoque conceptual. En otro lugar (Magallanes, Vergara y Cena, 2017) hemos propuesto una articulación de supuestos ontológicos, perspectivas teóricas y estrategias metodológicas que constituyen la base para el análisis de las sensibilidades a partir de la expresividad. En este caso, esbozaremos tres ejes que articulan un análisis hermenéutico crítico que podemos aplicar al corpus seleccionado.

En primer lugar, consideramos en el sentido de Roy Bhaskar que existen “mecanismos causales que operan en la estructuración de la sociedad” (Scribano, 2009: 223), es decir independientes del conocimiento de los científicos. Tomando distancia de los postulados del empirismo, Bhaskar (retomado de Scribano, 2009) considera a las tendencias en lugar de las leyes, a los mecanismos en lugar de causas y considera como falacia epistemológica el hecho de que en la forma de conocer del empirismo hay una ontología “implícita, idealista y transhistórica” (Scribano, 2009: 225). Esto en términos metodológicos se traduce en dos tareas concretas para el análisis del conflicto social: por un lado en la identificación y descripción de las protestas, las manifestaciones visibles o la historia del colectivo, para luego, identificar el contexto de estructuración en el que se inscriben las prácticas (Scribano, 2003). En el caso de los recuperadores de residuos hemos ubicado esta actividad por un lado, en el marco de las transformaciones del mercado de trabajo –dado que es una forma de expropiación de energías corporales-, de la problemática ambiental y de las privatizaciones de servicios de recolección, disposición de residuos (Vergara, 2014), y por otro con una fase del capitalismo basada en el consumo mimético y el disfrute instantáneo que genera una cada vez más elevada producción de desechos, o en otras palabras, los desechos como contracara del consumo (Scribano, 2015). En este sentido, las metamorfosis del mundo del trabajo y la creciente tendencia a la des-asalarización son uno de los vectores que contextualiza el énfasis puesto desde organismos internacionales al fomento del emprendedurismo, donde las políticas sociales vinculadas al mundo del trabajo son una de las estrategias principales.

En segundo lugar, consideramos que es necesario mantener una reflexividad crítica en la comprensión de las realidades emergentes vinculadas a las transformaciones del mundo del trabajo, dentro de las cuales focalizamos en el crecimiento del cuentapropismo (y su feminización). Dichas transformaciones se inscriben en redes de conflicto social (más allá, más acá de su visibilidad/invisibilidad) que constituyen un lugar privilegiado para re-pensar las definiciones en torno al trabajo, a quienes trabajan y qué hacen estos agentes sociales que trabajan con el conflicto (Lisdero y Vergara, 2016). Al respecto hay que tener presente al menos, tres escenarios:

a) la resistencia: en la visibilidad del conflicto las manifestaciones podrían dar cuenta de un conflicto desplazado o travestido (donde el antagonista por ejemplo se diluye en lo imposible), dando lugar a un próximo escenario de silencio. O, por el contrario, puede suceder que allí donde “hay gritos ensordecedores” no haya quien escuche; b) el más allá de la conflictividad visible, que emerge de un proceso de estructuración social que comprende y compromete las acciones de los agentes sociales, frente a lo cual se busca rastrear más allá del epifenómeno, e indagar las redes de conflictos y procesos estructurales en que se inscribe y; c) la no-visibilidad del conflicto, sea por su latencia cuando aún no se ha estructurado una identidad emergente con capacidad de antagonizar públicamente, o bien, cuando la efervescencia del conflicto cede paso a la calma, en algunos casos tras instancias de negociación, arbitraje o mediación. En otro lugar, nos hemos preguntado si la no-presencia de conflicto puede deberse a una oclusión gestionada a partir de determinadas políticas públicas que operan como políticas sociales actualizando políticas de las emociones (Lisdero y Vergara, 2014); o bien a través de ciertas sensibilidades sociales.

En tercer lugar y en conexión con las dimensiones antes mencionadas asumimos una relación estrecha entre la Sociología y la hermenéutica, dado que se puede construir una trama entre mecanismos, contextos y agentes (más allá de la dicotomía entre investigación cuantitativa/cualitativa y de las propuestas de la triangulación). Por ello, las acciones se pueden interpretar y esto implica realizar una lectura entre vida cotidiana como contexto, acciones como fenómenos y lenguaje como parte de la conciencia discursiva –es decir, como capacidad de expresar con palabras las prácticas-.

Sociología y hermenéutica pueden ser vistas en términos metodológicos, a partir del análisis del material empírico que se vuelven “registros progresivos” entre realidad/teoría y tramas de interpretaciones que brindan los sujetos. Con ello, la práctica sociológica involucra una reconstrucción de los registros, que se inscriben en una red de interpretaciones, no sin revisar la relación entre técnicas, preguntas e interpretaciones. De este análisis se construye una argumentación que implica la construcción de un texto basado en la relacionalidad de los datos como base de las interpretaciones, de modo tal que “la práctica sociológica es una interpretación segunda que se configura en un diálogo que fundamentalmente se objetiva en el documento sociológico.” (Scribano, 2001: 110).

En base a estos supuestos y estrategias, el análisis partió de la búsqueda de fuentes secundarias de noticias on line comprendidas bajo la denominación del Programa desde el momento en que se anunció su lanzamiento (noviembre de 2008) hasta el cierre de su 9° edición (diciembre de 2017). Dicha selección abarcó a los medios locales gráficos en sus versiones digitales (diarios La Opinión y Castellanos) y a la página oficial de la Municipalidad. Del total de noticias encontradas, esto es, los partes oficiales/técnicos y las declaraciones de funcionarios con cargos políticos, acotamos el análisis al primer grupo, en tanto condensan los supuestos ontológicos de la política social de modo directo y explícito, respecto de lo que se quiere difundir del programa. Luego de las primeras lecturas realizamos registros progresivos de interpretaciones entre datos-teoría, tal como se explicitan en el apartado siguiente.

5. Programa “Rafaela Emprende”

Al igual que otras ciudades del interior de la zona pampeana la población de Rafaela tiene una raigambre de inmigración europea asociada con el estereotipo del esfuerzo y el progreso, lo cual queda de manifiesto en la impronta resaltada por el poeta Mario Vecchioli en la Marcha de la ciudad: “Que por siempre embanderen tu nombre / el trabajo, la fe y el amor / Que por siempre tu pueblo sea digno / del ayer y tu gran fundador”. Esto constituye un eje de los argumentos respecto al Rafaela Emprende desde las expresiones de funcionarios.

De acuerdo con el Censo Nacional de Población y Vivienda de 2010, Rafaela es la tercera ciudad santafesina en cuanto a población se refiere con 92.945 habitantes. Esta zona se caracteriza por la actividad de producción agrícola y láctea, junto con la industrial, la cual tiene un predominio metalúrgico y diversidad de rubros. Siguiendo la Clasificación Nacional de Actividades Económicas, de las 24 actividades, en la ciudad se desarrollan 22 (Ascúa, 2007; Peiretti, 2016).

Por esta razón, la generación de empleo fue encabezada por este sector industrial hasta 2013 en que se comienza a registrar un paulatino descenso que da como resultado que en 2017 “por primera vez el comercio agrupó mayores niveles de empleo que el sector industrial” (ICEDEL, 2017: 15), con 24% y 22,7% respectivamente.

Como antecedentes podemos mencionar el “Emprendiendo Sueños” (2003-2005), el “Manos a la Obra” (2003-2007) y “Promoción y Asistencia a Emprendimientos Productivos” (2007-2008)[5]. A fines de 2008 desde la Municipalidad se anunció el lanzamiento de “Rafaela Emprende”, puesto en marcha en 2009. El diseño de esta política pública se realizó de manera conjunta entre el Municipio, el Centro Comercial e Industrial de Rafaela y la Región (CCIRR) y la Asociación Civil para el Desarrollo y la Innovación Competitiva Agencia Rafaela (ACDICAR), a través del “Programa de Competitividad Territorial” que financió el BID-FOMIN (Mun. de Rafaela, 2013: 32).

Según el Informe de Impacto, el 76,6% de los participantes entre 2009-2013 han perdurado más allá del Programa. Asimismo, el 50% de los emprendimientos eran unipersonales y el 28% afectaban a dos personas, el 67,2% tenía entre 21-40 años, y el 55% son varones; predominaban iniciativas del sector industrial (53%) y de servicios (37,5%). El nivel educativo del 64% era terciario completo, en tanto que para el 71.4% era la principal actividad y sostén económico de su grupo familiar, frente a lo cual se afirmaba que “[e]stos datos reafirman la importancia de la implementación de este tipo de programas de asistencia integral, ya que a partir de ellas se está fortaleciendo fuentes de trabajo genuinas” (Mun. de Rafaela, 2013).

A continuación describimos el Programa desde las dimensiones de la “imagen-mundo”:

5.1. Noción de agente

En términos analíticos, podemos considerar que el programa estipula dos aspectos en cuanto a la definición de los destinatarios. Por un lado, las características explícitas abarcan a “personas con espíritu emprendedor, con ideas claras de negocios, y emprendedores con un proyecto ya en marcha.” (Mun. de Rafaela, 3/11/2008). Es decir que se puede tener “la idea de un negocio que todavía no esté en marcha, o en marcha con antigüedad máxima de 2 años (...) [está dirigido] fundamentalmente a emprendedores industriales, de servicio a la industria o TICs” (Diario Castellanos, 03/12/2013). Al respecto se determina que los emprendimientos deben estar “vinculados a la fabricación de productos y emprendimientos de servicios que se presten al sector industrial” (Municipalidad de Rafaela, S/F).

Junto a esta imagen delineada del emprendedor real o potencial orientado a la producción, la prestación de servicios o TICs, se considera que “en el fenómeno empresarial están incluidos tanto el ser humano o líder empresarial como su ambiente” (La Opinión, 09/12/2012).

Por otro lado, hay características que quedan encubiertas en instancias de evaluación, dado que, luego de completar y presentar un formulario, se realizan entrevistas personales. Estas son “una primera selección de acuerdo al tipo de actividad y el tipo de emprendedor” (Diario Castellanos, 03/12/2013). En 2013, tras la postulación de 45 personas, se llevó a cabo desde “la coordinación del Programa (...) un proceso de selección del grupo de emprendedores (...) con ánimo de emprender (...) con la idea de detectar aquellos emprendimientos con mayor potencial de crecimiento” (Mun. de Rafaela, 20/03/2014). Concretamente,

[c]ada formulario es analizado en detalle por los coordinadores del programa quienes verifican que el emprendedor cumpla con las bases del programa. Posteriormente se convoca al emprendedor para realizar una entrevista a fin de conocer más en detalle su actividad y también sus expectativas para con el programa. Finalmente los coordinadores realizan una selección final, debido a que el cupo es limitado en el programa (Municipalidad de Rafaela, S/F).

5.2. Recursos de diferenciación

El Programa dispone de un acompañamiento integral, formado por distintos componentes, esto es el conjunto de bienes y servicios brindados en respuesta a la situación-problema que se pretende resolver.

Uno de los primeros recursos a los que acceden quienes participan de esta política pública son las actividades de capacitación, “en donde se busca transferir herramientas de sencilla aplicación para el emprendedor” (P.O. Mun. de Rafaela, s/f). Así, se ofrecen capacitaciones en Autodiagnóstico del emprendimiento, Plan de Negocios, Costos y Finanzas, Marketing, Aspectos legales, contables e impositivos, Formación de precios, Estrategias de ventas, entre otros. Además de estas cuestiones relativas a administración y marketing, se incluyen también módulos que refieren al comportamiento emprendedor, al estímulo de “rasgos y conductas asociados al éxito empresarial” para que “el participante se enfoque en sus habilidades y voluntad para buscar y alcanzar mejoras continuas” (Mun. de Rafaela, 17/11/2009).

Estas instancias parten del supuesto de que, como adelantamos, el programa “les da [a los emprendedores] todo un bagaje de herramientas y conocimiento que no tienen previamente”, como plantea una persona de INTI-Rafaela que integra el equipo técnico (Diario Castellanos, 03/12/2013).

En esta línea, también integran el programa asistentes técnicos, profesionales que asisten al emprendedor para profundizar las herramientas brindadas en las capacitaciones; concretamente se trata de “docentes de universidades, con una importante experiencia en las siguientes temáticas: Plan de Negocios y Marketing, Costos y Finanzas, Aspectos Legales, Aspectos impositivos y Calidad y Programación de la Producción” (Mun. de Rafaela, 2013: 33).

En cuanto a las tutorías, estas son llevadas adelante por “una persona que los acompaña durante todo el programa” (Personal Técnico de INTI-Rafaela, en Diario Castellanos, 03/12/2013), teniendo así los participantes “al servicio de ellos a profesionales o casi profesionales a un costo cero” (Personal Técnico de INTI-Rafaela, en Diario Castellanos, 03/12/2013). Esto se hace posible a partir de una articulación que tiene el programa con universidades privadas y públicas de la ciudad. Las tutorías son realizadas por “estudiantes universitarios avanzados, con un perfil vinculado a las ciencias empresariales, que representan la figura más cercana al emprendedor. Tienen la tarea de asesorar y colaborar con la aplicación de las herramientas brindadas en el plan de capacitación, y de vincular a los emprendedores con el entorno institucional de apoyo” (Mun. de Rafaela, 2013: 32-33).

El cuarto componente son los mentores “asignados para ayudarlos a aplicar las herramientas brindadas en las capacitaciones y talleres; acompañan a los emprendedores en su desarrollo” (Mun. de Rafaela, 21/08/2009). Se trata de empresarios que integran el Centro Comercial e Industrial de Rafaela y la Región (CCIRR), que se ponen en contacto con los participantes y “a través de charlas informales, se generaron transferencias de vivencias, visiones generales de negocios (....) [generando] una ampliación de las redes de contacto y por lo tanto, de capital social en los emprendedores” (Mun. de Rafaela, 2013: 33).

Finalmente, la última etapa del programa refiere al acompañamiento en la gestión de financiamiento “para aquellos proyectos con mayor potencial de crecimiento” (Mun. de Rafaela, 2013: 36). Esto implica que el emprendedor conozca las herramientas a su alcance y desde las distintas instancias del programa se acompaña la formulación de un proyecto de negocios, necesario para la presentación formal en organismos de financiación. Sobre esta cuestión, en el Informe de Impacto de 2013 se plantea que acceder a fuentes formales de financiamiento es difícil para muchos emprendedores, constituyéndose en un “impedimento fundamental tanto en la creación como en el fortalecimiento de las pequeñas empresas existentes” (Mun. de Rafaela, 2013: 36).

5.3. Horizonte-ambiente

A diferencia de los PTCI, en este caso, no hay exigencias en cuanto a contraprestaciones condicionantes, sino que “se exige un mínimo de asistencia del 80% tanto a las capacitaciones como al resto de actividades que prevé este programa” (P.O. Mun. de Rafaela, s/f) e incluso se puede participar de varias ediciones (Mun. de Rafaela, 2013).

Si retomamos la noción de ambiente formulada para las teorías, también podemos considerar la relación que entablan los sujetos con otros sujetos. En este sentido, se acompaña en diferentes instancias y bajo diversas modalidades (presencia de estudiantes universitarios avanzados, de empresarios, de tutores) un proyecto de negocios, que llega incluso a la posibilidad de obtención de financiamiento.

5.4. Tiempo/espacio

Las coordenadas espacio/temporales son propias de las experiencias cotidianas y subjetivas pero en este caso articulan vectores que dan cuenta del problema que da sentido a una política social determinada. Dentro del corpus analizado hay al menos tres sentidos identificados, que se sintetizan en la siguiente expresión:

Nuestra historia, nos señala que vivimos en una región con numerosos ejemplos de emprendedores motivados por las ansias de progreso, la tenacidad, la cultura del trabajo y el esfuerzo, pero también y sobre todo, impulsados por las adversidades, aquellas que los expulsaron de sus países natales y los obligaron a buscar oportunidades en otro rincón del mundo, o incluso aquellas originadas en profundas y reiteradas crisis económicas. Es por esto, que quienes trabajamos en el entorno institucional, no debemos esperar a que se produzca la adversidad para que se generen emprendimientos, si pretendemos que éstos sean lo común, lo corriente y no la excepción, ni el fruto de la desesperación[6] (Mun. de Rafaela, 2013: 14).

La frase conecta una línea de tiempo que comienza con la historia de los inmigrantes que fueron emprendedores frente a las adversidades, y que continua en el presente-futuro con el interés en generar una normalización del emprendedurismo.

Si retomamos estas dimensiones y las ponemos en relación con el contexto, las tendencias del mercado de trabajo y de las políticas sociales a nivel nacional e internacional, podemos preguntarnos si acaso las políticas que intervienen en la capacitación, tal el caso del “Rafaela emprende” (entendida en un sentido amplio, no solo de conocimientos, sino también de actitudes, comportamientos, posturas corporales), no contribuye a cierto estado de culpabilización. En otras palabras, que deposita

(…) en los individuos la responsabilidad de modificar sus condiciones materiales de producción y reproducción de la vida. Las tan extendidas teorías del capital humano influyeron en el diseño, justificación e implementación de las políticas sociales, conformando dispositivos que buscaron movilizar el accionar de los individuos y de los grupos familiares con el objeto de aumentar las capacidades, disposiciones y aptitudes para insertarse dentro del mercado laboral. (...) El desempleo pasó a ser comprendido y abordado como fomento e incentivo de la actividad individual vinculada a la búsqueda de empleo y del mejoramiento de las habilidades y aptitudes que le proveerán el mismo. Emerge con fuerza el sujeto emprendedor de sus propias condiciones de existencia tanto dentro del mercado laboral como fuera de él (Cena, 2014: 82).

En esta línea, un interrogante no menor que emerge de esta imagen-mundo es cómo y en qué medida responsabilizando a los destinatarios, se ausentan otros factores estructurales. Desde este marco, un análisis preliminar nos permite identificar tres tensiones entrelazadas en los componentes de la imagen-mundo:

-el fomento versus la selección

La confirmación por heteroreconocimiento del emprendedor (más apto) dentro de los límites del cupo, entra en tensión con el objetivo del estímulo y fomento. El fomento selectivo opera más allá de la auto-identificación, pues además de reunir los requisitos de ser un emprendedor (en “espíritu”, potencial o, en acto) hay que pasar la instancia de selección. Al respecto, cabe indagar, qué otras propuestas existen, para quienes quedan fuera del programa.

Otro aspecto derivado de dicha tensión es qué sucede con las sensibilidades. Algunos análisis consideran que emprender modifica el círculo de la vergüenza-cólera canalizando la energía generada de la inferioridad percibida, en emociones más gratificantes que surgen del hecho de que “estar al frente del negocio de uno mismo confiere sensación de poder y control sobre la gente” (Goss, 2005: 214-215). El modelo de la vergüenza tiene ciertas reminiscencias de los motivos que según Schumpeter impulsan la actividad emprendedora, en especial, el deseo de fundar una nueva dinastía o un «reino privado» y el deseo de alcanzar notoriedad social” (Carrasco y Castaño, 2008: 124).

-el espíritu versus el conocimiento

El conocimiento es un bien transferido junto con los servicios de tutorías y mentorías que acompañan los proyectos. A partir de esto, advertimos, de manera relacional, características de los destinatarios y de la situación-problema. Por un lado, las personas que participan en el Programa se definen de manera ambivalente. Tienen espíritu o una iniciativa en marcha pero no tienen conocimientos, comportamientos ni acompañamientos que les permita tener éxito en su actividad económica. Son sujetos, parcialmente en falta, pero además escindidos. La ontología de quienes participan está dividida entre el espíritu y el cuerpo, por eso tienen la idea o, tienen algo en marcha. Y lo que “tienen”, tampoco garantiza el ingreso al programa, dado que deben superar las instancias de evaluación, como vimos en el ítem anterior.

Por otro, teniendo el espíritu de emprender o el negocio en marcha, aún faltan ajustar los comportamientos y las motivaciones; hay que “estimular conductas” y lograr que la persona se enfoque “en sus habilidades y voluntad”. Algo similar a lo que sucede con los programas de empleabilidad para jóvenes desempleados, donde se advierte cómo, junto al conocimiento aplicado al trabajo, se incorpora otro actitudinal: “Esto refiere a actitudes, aptitudes y comportamientos que son socialmente requeridos para un trabajo específico. El modelo organizacional valora las sensibilidades y habilidades para la gestión corporal/emocional. El cuerpo, su imagen y sus impresiones emergen como un campo de percepción mutua en la interacción que ocurre en el trabajo, y esto se compromete al mostrar elementos básicos del comportamiento” (Scribano, Vergara, Lisdero y Quattrini, 2015: 1684).[7]

-la cultura emprendedora de la región versus el emprendedor

Los ítems precedentes permiten advertir que hay al menos, un hiato entre una ciudad que es definida desde una tradición en el emprender, derivada de la inmigración. Ahora bien, siendo esto así, no quedan claras las razones por las cuales hay que fomentar algo que sería “propio” de la cultura local.

En relación con esto, si está en la cultura, por qué no está en los individuos, que son objeto del programa, y a quienes se les brinda todo aquello que no tienen: conocimientos, comportamientos, actitudes. Esto parece conducir a una suerte de auto-responsabilización, en tanto el foco del problema son los individuos.

6. A modo de conclusión

En este capítulo nos propusimos adentrarnos en la relación entre políticas sociales y mundo del trabajo, particularmente el cuentapropismo. Así, identificamos antecedentes que nos permitieron pensar en estrecha relación este concepto y el de emprendedurismo, por lo que nos acercamos a una política pública local vinculada al fomento de emprendedores: el programa “Rafaela Emprende” de la homónima ciudad de la provincia de Santa Fe. A partir de las dimensiones del concepto “imagen-mundo”, desarrollamos un análisis de este programa como una vía de entrada para comprender las formas de los procesos de estructuración social en tanto tendencias al auto-empleo.

Tras haber descripto las características principales desde las dimensiones de agente, recursos, horizonte-ambiente y tiempo-espacio identificamos tres tensiones en torno al fomento versus la selección, el espíritu versus el conocimiento y, la cultura versus el individuo. Dichas tensiones problematizan los supuestos ontológicos de este caso en particular, pero a la vez nos permiten pensar en el sentido que tienen políticas de este tipo.

El programa, surge en el contexto de una de las crisis financieras relevantes a nivel mundial durante este siglo, y de tendencias de creciente precarización que encuentran en la intersección entre emprendedurismo y cuentapropismo, una alternativa ante el desempleo. Entonces, los emprendedores en el Sur Global se inscriben en un patrón de concentración y extranjerización (extractivista) del capital que produjo

(…) un régimen de flexibilización y privatización de las relaciones de trabajo. En la práctica fueron cambios que pujaron hacia la consolidación de un trabajo heterogéneo cuya característica general fue la pérdida de las condiciones de seguridad laboral y la protección social. En este proceso, el empleo se volvió cada vez más ‘precario’ e ‘in-seguro’ y conllevó al aumento de periodos de desempleos y de inactividad de una gran parte de la población, como así también una extensión de los porcentajes de la fuerza de trabajo que vive en estado de informalidad (Quattrini et al., 2017: 163).

En este marco, constituye un síntoma para comprender en términos más generales los modos en que las políticas sociales compensan las fallas del mercado. Pero, si la conformación del trabajador asalariado fue el resultante de un largo proceso de disciplinamiento corporal, podemos considerar si acaso no estamos asistiendo a una lógica inversa que se extenderá en lo que resta del siglo XXI, protagonizada por el autoempleo.

Para finalizar, presentamos la imagen de la tapa del Informe del 2013 del programa, que brinda algunos indicios en torno a la paulatina configuración de un individualismo, que potencial y “naturalmente” crecerá si (¿y solo si?) está rodeado de políticas que brinden aquello que no tienen.

Imagen 1. Imagen de portada del Informe 2013

Fuente: Trabajo de Investigación “Rafaela Emprende” (2013)

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1 Los resultados que se presentan sobre el aglomerado San Francisco, Frontera y Barrio Acapulco-Veracruz se obtuvieron en el marco del proyecto de investigación “Transformaciones en el mundo del trabajo: estructura productiva, organización del trabajo y formas de ocupación (San Francisco, 2001-2017)”, dirigido por la Dra. Gabriela Vergara, aprobado por el Instituto de Investigación de la UNVM para el período 2016-2017.

2 Según la definición del INDEC, el trabajador por cuenta propia es una categoría ocupacional que abarca a quienes desarrollan su actividad sin emplear personal asalariado (o lo hacen de manera eventual) y cuentan con sus propias maquinarias, instalaciones o instrumental, por lo cual trabajan para su propio negocio o actividad para distintos clientes. En este sentido es una categoría que puede superponerse con la de emprendedurismo, dado que no son mutuamente excluyentes.

3 La Tasa de Actividad Emprendedora es aquella que mide todas las iniciativas emprendedoras de menos de tres años y medio que existen en el mercado. El GEM define al emprendedor como una persona que está creando una empresa o, consolidándola, por ello abarca dos tipos: a los autónomos, independientes o cuentapropistas por un lado y, a los “corporativos”, cuando son empleados de una empresa, por otro. Debido a esto, tomamos estos datos a modo de caracterización general a nivel nacional, dado que es uno de los relevamientos más importantes a nivel mundial y que en Argentina se realiza desde 1999.

4 En los informes mencionados, la categoría de cuentapropismo comprende a las personas cuya ocupación principal la desarrollan de manera independiente, que sólo cuentan con su propio trabajo personal (no emplean personal asalariado) y utilizan sus propias maquinarias, instalaciones o instrumental.

5 El programa Emprendiendo Sueños tenía objetivo “entrenar en nuevas disciplinas prácticas y humanísticas a personas mayores de 18 años con estudios secundarios completos y con espíritu e ideas para poner en marcha emprendimientos productivos sin barreras en cuanto a la actividad o sector elegido” (Mun. de Rafaela, 2013: 31). El “Manos a la Obra”, por su parte, provenía del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, y otorgó subsidios a emprendimientos de personas desocupadas, subocupadas o beneficiarias de planes sociales, para la compra de maquinarias, equipos, materia prima e insumos.

6 La frase pertenece a Benjamín Albretch, titular del Centro Comercial e Industrial de Rafaela y la Región.

7 “[t]his refers to attitudes, aptitude and behaviors that are socially required for a specific job. The organizational model values the sensibilities and abilities for bodily/emotional management. The body, its image and its impressions emerge as a field of mutual perception in the interaction that takes place at work, and it is committed to showing basic behavioral elements”. La traducción es nuestra.

Asignaciones Familiares en Argentina y San Juan: el afianzamiento de la heterogeneidad

Marcelo Lucero

Introducción

La trayectoria del Sistema de Asignaciones Familiares (en adelante SAF) en nuestro país tiene una historia que data de más de 6 décadas y se caracteriza por un derrotero muy sinuoso que ha resultado en un sistema consolidado, pero absolutamente heterogéneo.

Si la vista es colocada en el Sistema Nacional de Asignaciones Familiares el mismo ha sido objeto de transformaciones que poco tienen que ver con el formato institucional que le dio origen en 1957. El transcurso del tiempo no sólo fue trastocando modos administración, financiamiento y de acceso a los beneficios sino también, como se buscará demostrar, una homogeneidad inicial caracterizada por una intervención centrada en los trabajadores formales.

Pero tomando la palabra desde la provincia de San Juan a ese itinerario nacional es menester incorporar el análisis de la trayectoria de las asignaciones familiares en la provincia, pues la diversidad regional es otro de los aspectos que se ponen juego cuando hablamos de asignaciones familiares en nuestro país.

En este sentido un punto de partida metodológico está en los fundamentos del presente trabajo, y es que un análisis más comprensivo de las asignaciones familiares debe indefectiblemente incorporar una mirada que conciba de manera integral todos los dispositivos de Asignaciones familiares y no sólo un enfoque en la trayectoria del Sistema Nacional.

Para lograr esto el punto de partida será realizar una breve conceptualización de lo que entenderemos por Asignaciones Familiares y sus componentes, y de esa forma identificar distintos modos y procedimientos que se ponen en juego en este tipo de intervenciones.

Sobre esos elementos será posible, en segundo término, realizar una caracterización de la evolución histórica del Sistema Nacional de Asignaciones Familiares con el fin de identificar las particularidades de una política que con el paso del tiempo fue adquiriendo diversidad y complejidad.

Para culminar, y aportando a una mirada integral, se descenderá al Sistema Provincial vigente en San Juan que, a pesar de su escasa historia, tiene un papel importante en la cobertura a familias de empleados públicos de la provincia.

Asignaciones Familiares: sus componentes

Como puntapié inicial es importante señalar que utilizaremos el término Asignaciones Familiares en un sentido estricto, para diferenciarlo de una serie de términos con los que hoy se los asocia a tal punto que por momentos pierde su especificidad concreta[1].

Entenderemos por Asignación Familiar a aquella transferencia (en especie o monetaria) de carácter no remunerativo dirigidas al jefe/a de familia con el objetivo de ayudar o complementar económicamente al sostenimiento de situaciones específicas de constitución y reproducción de la vida familiar: matrimonio, pre natalidad, nacimiento, hijo, escolaridad de los hijos entre otros[2].

Tres elementos componen esta prestación:

Transferencia no remunerativa: la forma de la transferencia más habitual en la actualidad es la monetaria y su monto es fijado de acuerdo a diversos parámetros (el salario, canasta básica de necesidades, entre otros). Sin embargo una mirada histórica muestra que la transferencia ha adquirido la forma de recurso material en algunos casos (por ejemplo leche materna) y de servicios[3] en otros. El carácter no remunerativo, esto es que la percepción no implica obligación económica para quien lo recibe, indica que se puede caracterizar a las asignaciones como un intercambio económico no recíproco, al igual que otras formas de ayuda social propias de la asistencia. En este sentido, son diversas las nominaciones que ha recibido esta política: subsidio familiar, salario familiar, asignación familiar.[4] Diversas formas de clasificar una misma situación objetiva: una transferencia económica unidireccional.

La Familia como destinataria: podría decirse que las asignaciones familiares se enmarcan dentro de aquellas políticas familiares centradas en la organización de la vida familiar y cuya responsabilidad está cargo de los padres o jefes de familia. El estado, en este sentido, cumple una función subsidiaria para promover y afianzar el papel de los jefes/as de familia en sus tareas de sostenimiento y conducción del grupo familiar. Las transferencias son realizadas con este supuesto detrás, y por lo tanto se realizan materialmente a los padres o madres, en su papel de organizadores de la vida familiar. Pero además con un fin específico: proteger la vida familiar.

Complemento económico: las asignaciones familiares desde su origen han sido pensadas como un aporte suplementario a los ingresos del grupo familiar. Una preocupación reinante en el surgimiento de las primeras experiencias internacionales estuvo dada por ayudar al sostenimiento de los trabajadores con hijos. De ahí que se ideara como una forma complementaria de los salarios. En este sentido se trata de una transferencia pensada como un aporte subsidiario a los ingresos familiares, que busca en todo caso fortalecer o complementar las posibilidades económicas de las familias para afrontar acontecimientos vitales de su vida.

Desde la óptica del Derecho se entiende las asignaciones familiares en el marco de la seguridad social, como aquel conjunto de protecciones tendientes a cubrir las contingencias sociales,

(…) entendidas estas como eventualidades susceptibles de disminuir o suprimir la actividad o la capacidad de ganancia y/o de imponerle cargas económicas suplementarias. Se las califica como sociales porque respecto de ellas la sociedad asume su protección, es decir que son satisfechas mediante la contribución o colaboración conjunta y recíproca de todos los integrantes del cuerpo social (Biasutti, 2014: 62).

Específicamente las contingencias sociales derivadas de las cargas de familia, son el objeto de las asignaciones familiares. Esto es, aquellas contingencias producto de los familiares a cargo del trabajador que generan un cumulo de necesidades y, por ende, cargas económicas suplementarias.

Estos gastos destinados al sostenimiento de la familia implican un esfuerzo económico suplementario. El sostén de un cónyuge o de un hijo, como eventualidades del ciclo de vida familiar (matrimonio o nacimiento), entre otros, son ejemplos de las situaciones que debe afrontar un trabajador y que resultan en erogaciones que afectan el ingreso familiar.

Hablar de cargas de familia desde la seguridad social, implica una responsabilidad asumida por la sociedad de manera colectiva para proteger a los trabajadores en situaciones de contingencia social. En este sentido, se trata de una obligación previa por parte de la sociedad para cubrir el eventual riesgo.

Sistema de Financiamiento

En la actualidad una clasificación habitual a la hora de caracterizar las Asignaciones Familiares es distinguir entre sistemas contributivos y no contributivos. Sin embargo, estos sistemas son diferentes no sólo por el hecho de quien realiza los aportes, sino también la concepción en materia de protección social que trasuntan cada uno de ellos.

Vale la pena recalcar una diferencia sustancial del carácter contributivo de las asignaciones familiares, al interior de la lógica del seguro social: la desvinculación entre aporte y beneficio.

En la experiencia de los Sistemas de Asignaciones Familiares el aporte no necesariamente es realizado por el beneficiario. En los sistemas de compensación ha sido predominante la práctica de fijar las contribuciones en cabeza de los empleadores. Y si bien en la actualidad pueden encontrarse casos en los que los empleados también realizan aportes, la tendencia general ha sido que los mismos tienen un peso menor en la totalidad de los fondos para asignaciones.

En el caso del seguro social hay una relación directa y proporcional entre la contribución y la prestación a recibir, sirva como ejemplo el sistema de jubilaciones de nuestro país. Como señalan Rofman, Grushka y Chebez (2001: 2) este se diferencia de las asignaciones porque se conforman en un sistema de ahorro obligatorio para sus beneficiarios.

En las asignaciones esta relación no existe puesto que el aporte que realizan los empleadores es un porcentaje de la masa salarial, establecida por Convenios Colectivos o por las propias autoridades gubernamentales en acuerdo con las cámaras empresarias. Y el monto del beneficio puede tener diversos parámetros para su determinación: una canasta de necesidades, o el salario mínimo por mencionar dos posibilidades.

A partir de lo expuesto vamos a describir dos formas organizativas que caracterizan la lógica y sistema de financiamiento diferentes a la hora de hablar de asignaciones familiares: a) Las cajas de compensación y b) Los sistemas estatales de prestaciones familiares.

a) Las Cajas de Compensación

Una de las formas históricas de financiamiento de las asignaciones familiares ha sido las denominadas Cajas de Compensación (Charme, 1971: 10). Su historia se remonta a fines del siglo XIX cuando empresarios reformadores sociales pertenecientes al catolicismo decidieron implementar prestaciones monetarias a los obreros con cargas de familia.

Estas Cajas eran el resultado de la asociación entre empresarios con el fin de equiparar los costos que implicaba el pago de asignaciones a los trabajadores con diferentes cargas de familia. La unificación de los aportes patronales en un fondo común permitía compensar las ayudas a los trabajadores de las diversas empresas.

Estas Cajas son entidades de carácter privado, bajo una regulación estatal, y son las encargadas de realizar los pagos a los trabajadores de acuerdo a las cargas de familia.

En la actualidad existen experiencias en las que el aporte es también efectuado por los propios trabajadores y funcionan con un carácter mutualista.

Siguiendo la definición de Ewald (1986: 343), podría caracterizarse a esta modalidad como un tipo de seguro social, en tanto se aplican aquí los principios de la tecnología del riesgo. El derecho del trabajador a percibir la asignación deviene en razón del riesgo de carácter social que afronta. Se pone en vigencia una particular economía de obligaciones en la que el riesgo ya no es una responsabilidad individual, sino de una sociedad que solidariamente se obligar a cubrirlo.

b) Los sistemas estatales de prestaciones familiares

Una de las primeras experiencias en este sentido fue la “Family Endowment Act” de Nueva Zelanda de 1927. Esta ley estableció el pago de un subsidio semanal a la madre por cada niño menor de catorce años a su cargo con el fin de sostener su educación y desarrollo. A diferencia del anterior se trata de un sistema financiado por medio de rentas generales y destinado a todas las familias en su carácter de ciudadanos y no de trabajadores.

Estos modelos están inspirados más en la tradición de la seguridad social en las que el Estado tiene un papel central a la hora de regular la protección social, y para ello establece un mecanismo de financiamiento universal, a través de impuestos generales. De allí que el estatuto jurídico y administrativo de estos sistemas se encuentren anclados en lo público a diferencia de las Cajas de Compensación que son instituciones privadas.

Este tipo de sistemas pueden ser de carácter universal como el caso mencionado de Nueva Zelanda, o pueden establecer alguna forma de selectividad. En esta última dirección se ubica la tendencia de reformas de los sistemas de asignaciones familiares de las dos décadas pasadas. Los criterios de focalización en general consisten en el establecimiento de un nivel de ingresos por debajo del cual las familias tienen derecho a percibir la prestación.

El Sistema de Asignaciones Familiares en Argentina

Desde sus inicios formales en 1957 hasta la actualidad el Sistema Nacional de Asignaciones Familiares ha seguido un derrotero de continuas reformas. Algunas de ellas han transformado no sólo su institucionalidad inicial (como lo fue abandonar el carácter privado de las Cajas de Compensación) sino también su lógica prestacional (incorporando procedimientos propios de la asistencia).

Un seguimiento de las sucesivas transformaciones que ha sufrido el SAF en todo este tiempo permite observar la evolución del mismo y sus sucesivas transformaciones sino también, comprender como poco a poco fue adquiriendo un carácter heterogéneo.

A los fines de dar cuenta de la trayectoria del Sistema Nacional de Asignaciones Familiares en nuestro país vamos a distinguir y periodizar su evolución teniendo en cuenta tres trasformaciones cruciales para el sistema como son, el paso de la administración privada a la estatal; el ingreso de la lógica asistencial al sistema y la ruptura del principio contributivista.

De las Cajas de Compensación Privadas a la regulación estatal

Un primer antecedente del Sistema de Asignaciones Familiares (SAF) lo fue la Ley 11933 de 1934, por la que se establece la prohibición de empleo de mujeres que se encuentren embarazadas, 30 días antes del parto y 45 después del mismo. Por tal razón tendrá derecho a un “subsidio” (equivalente a un salario); a “los cuidados gratuitos de un médico o una partera” y a no perder su empleo durante este período.

Sin embargo, será recién en el año 1956 que a partir del convenio colectivo de Trabajo Mercantil (108 de1956) y de la propuesta de la Unión Industrial Argentina, se establece de forma obligatoria el pago de asignaciones familiares para los trabajadores mercantiles e industriales.

Entre los considerandos la primera fundamentación brindada es la de “incrementar la entrada mensual de quienes deben soportar mayores cargas de familia”. Así el hecho constitutivo de las asignaciones serán los hijos: se pagará una suma por cada hijo menor de la edad considerada como activa económicamente (15 años en este momento, 18 años más adelante).

La conformación del SAF en nuestro país tiene un origen caracterizado por una división, que anuncia lo que será un elemento perdurable en su historia: el tratamiento segmentado.

A partir de las normas legislativas entre 1956 y 1957 se establecen dos subsistemas paralelos, con algunas diferencias entre ellos:

Empleados de comercio: este es producto de un Convenio Colectivo de Trabajo en el que se establece un aporte patronal del 4% (menor al del sector Industria), y un tope salarial a partir del cual los empleadores no tienen obligación de aportar y los trabajadores no recibirán la asignación. Esto es, aquellos trabajadores que ganen más allá del umbral salarial establecido no recibirán la asignación familiar. Un mes después por el decreto 8879 este tope es eliminado. Para diciembre de 1957 se reglamentará y creará la Caja de Subsidios Familiares para Empleados de Comercio (Decreto Ley 18611).

Trabajadores de la Industria: según reza en el Decreto es la Unión Industrial Argentina (UIA) quien propone la creación del sistema. En este caso no sólo el porcentaje de aporte patronal es mayor (5%), sino que además no existe ningún límite salarial para recibirlo. En el año 1959 mediante la Ley 15223 se crea la Caja de Subsidios Familiares para Personal de la Industria.

Ese mismo año (1959) se establecerá por primera vez una forma de incentivo a la educación (no condicional), mediante la cual los hijos a cargo que concurran a la escuela (curso escolar o escuelas técnicas) podrán recibir un plus adicional.

El SAF de Argentina nace como un sistema contributivo, exclusivamente a través del aporte patronal administrado con la conformación de un Fondo Compensador. El cual tiene la función de redistribuir los fondos para aquellos casos en que los empleadores no logren cubrir la totalidad de las asignaciones a su cargo con el aporte que realizan.

Por el carácter de la contribución, el SAF no sigue las características propias del seguro social en tanto que no sólo no hay un vínculo directo entre cotización y riesgo, esto es, el monto de la contribución no tiene relación con el monto a percibir por el trabajador. Sino que además, y fundamentalmente, la idea de riesgo no está presente al no existir el componente de incertidumbre propio de la técnica aseguradora (Rofman, Grushka y Chebez, 2001: 2).[5]

Por otra parte una visión, acerca del sistema de financiamiento, que alcanzó a tener un peso relativo en la producción sobre las Asignaciones Familiares consideraba a las mismas como un impuesto al salario o más precisamente un impuesto a la nómina salarial (Chebez, 1992: 123). Se trataría en este sentido de un tributo obligatorio exigido por el estado.

Sin embargo, teniendo en cuenta que dicha obligación patronal deviene de un Convenio Colectivo la idea de impuesto por su generalidad y calidad pierde precisión. Es mucho más adecuado entonces entender el aporte como una Contribución Patronal, específicamente resultante de una negociación tendiente a regular las condiciones de trabajo.

Esto además tiene la virtud de visibilizar un elemento que será la marca de origen del SAF de nuestro país: su enraizamiento en la puja salarial entre trabajadores formales y empresarios. Es decir, como un plus salarial, o comúnmente también denominado salario familiar resultado de las luchas entre Capital y Trabajo.

En consonancia con esto las Asignaciones Familiares durante este período se encuadrarán dentro del ámbito privado, dejando al Estado el papel de árbitro en el ámbito de las negociaciones colectivas de trabajo. En este sentido las Cajas de Compensación serán entidades de derecho privado por varias décadas.

En el año 1964 se promulga la Ley 16459 mediante la cual se establece la figura de Salario Mínimo Vital y Móvil para todo trabajador en relación de dependencia. Este papel regulador del Estado se ampliará también a las Asignaciones Familiares puesto que en su artículo 11º de la citada ley se establecerá que: “El 30% del monto del salario vital y mínimo para la familia tipo estará integrado por asignaciones familiares”, en tanto que para aquellos trabajadores sin cargas de familia se considerará sólo “el equivalente al 70% del que se fije” en el Consejo de Salario Vital Mínimo.

Años después (1969) mediante la Ley 18017 el papel regulador del Estado se consolida en el Sistema al incorporar cuatro nuevos beneficios: Matrimonio, Nacimiento, Maternidad y Familia Numerosa, además de instituir el mecanismo de coeficientes por zonas de acuerdo a la residencia geográfica del trabajador.

Además, esta ley creará las asignaciones familiares para Personal y Empresas del Estados, que recién en 1973 (Decreto 651) será reglamentada dejando su aplicación efectiva en manos de cada entidad o empresa estatal.

Por último, este ascenso protagónico del papel del Estado quedará plasmado en el artículo 15º de la ley: “Las convenciones colectivas de trabajo no podrán estipular en el futuro ningún beneficio que reconozca como causa el matrimonio, la maternidad, el nacimiento o tenencia de hijos, la paternidad o la escolaridad.”.

El Estado se convierte en un actor central en la regulación de las Asignaciones de las Familiares, despojando a las organizaciones patronales y sindicales de su exclusividad. Si en la lógica de las Convenciones Colectivas el Estado es un árbitro, a partir de 1969 el Estado ocupa el lugar de tercer protagonista (incluso en tanto empleador de personal estatal) en la trayectoria del Sistema.[6]

Diversas leyes y decretos serán aplicados tendientes a ampliar o regular lo dispuesto por la ley 18017. Entre los que cabe mencionar; la integración de Jubilados y Pensionados al régimen mediante la Ley 20583 de 1974, la implementación de 6 nuevas prestaciones entre 1972 y 1989, modificaciones en porcentual de aporte patronal (que paso de 12% en 1969 al 9% en 1985).[7]

La evolución de las Asignaciones Familiares comenzó un franco retroceso desde 1970 en adelante, de hecho, tomando como referencia las dos décadas posteriores a esa fecha las asignaciones perdieron alrededor del 90% de su valor en términos de ingresos.

Sin embargo, paradójicamente, el superávit de las Cajas de compensación siguió manteniendo un ritmo constante, lo cual desembocó, como lo demuestra (Chebez, 1991: 128-130), en una profunda transformación en el funcionamiento de las mismas. Tanto la Caja de Asignaciones Familiares de Empleados de Comercio (CASFEC) como la Caja de Asignaciones Familiares del Personal de la Industria (CASFPI, comenzaron a redistribuir sus ingresos ya no sólo en sus funciones de compensación, sino además en inversiones que permitieran rendimientos financieros de sus fondos superavitarios. Además tiene lugar un abultado crecimiento de la planta de empleados que se refleja en un gasto administrativo muy superior al 3% establecido por ley.[8]

La Reforma Neoliberal y el ingreso de la lógica asistencial

La trayectoria marcada hasta ahora indica que a pesar de las diversas transformaciones el SAF se caracterizó por consolidarse como un sistema de carácter contributivo y centrado en los trabajadores en relación de dependencia. La única excepción la constituye la inclusión de jubilados y pensionados con cargas de familia realizada en 1974.

Sin embargo, los años noventa torcerán definitivamente este rumbo al introducir nuevos beneficiarios, nuevas formas de financiamiento y nuevas formas de regulación de las prestaciones en el marco una creciente monopolización del sistema por parte del Estado, aunque claramente bajo una impronta neoliberal.

Mediante el decreto 2284/91 se crea el Sistema Único de Seguridad Social colocando bajo su órbita “las funciones y objetivos” de las Cajas de Subsidios y Asignaciones Familiares como también del Instituto Nacional de Previsión Social, para lo cual se establece la derogación de las Cajas y la confiscación estatal de sus bienes. Para lograr estos objetivos se establece además un sistema de recaudación unificada a través de lo que se denominará la Contribución Unificada de la Seguridad Social (CUSS).

Este decreto, tal como lo relatan sus considerando, es una de las primeras medidas tendientes a “afianzar y profundizar la libertad económica y la Reforma del Estado con el objeto de consolidar la estabilidad económica” con un carácter profundamente reestructurador.[9]

Teniendo en cuenta el debate político desatado en esos momentos es posible señalar que este decreto marca el paso definitivo de una lógica de administración basada en la cogestión entre empleadores y empleados, hacia una en la que el Estado se convierte en el administrador exclusivo del Sistema Nacional de Asignaciones Familiares. Llamativamente la estatización de las cajas se dio en el marco de un proceso de reforma del estado y desregulación de la actividad económica como el implementado durante los años noventa en nuestro país.[10]

Esta transformación del SAF tendrá la peculiaridad de consolidar el paulatino alejamiento de las asignaciones familiares de la disputa directa Capital Trabajo, en tanto ya no sólo los Convenios Colectivos no tendrán alguna incidencia, sino que ahora las entidades patronales y sindicales quedarán afuera de la administración del Sistema. El Estado de ahora en más será quien monopolizará la dirección y trayectoria de las Asignaciones Familiares y, por ende, el actor a quien recurrir y demandar para establecer regulaciones o desregulaciones.

Sobre este primer paso en el año 1996 se produce una profunda reforma en el contenido y alcances del SAF a través de la ley 24714.[11] La misma consolida elementos que ya se veían implementando, como son una nueva reducción de la contribución patronal, la confirmación y ordenamiento de la administración del estado, el establecimiento y ajuste de los valores de las prestaciones entre otros. Pero además implementa una reestructuración y ordenamiento del Sistema que trastoca su lógica de funcionamiento.

A diferencia de la trayectoria pasada, ahora el sistema estará constituido por un subsistema contributivo y uno no contributivo. Si bien como ya vimos se había incluido desde 1974 a los Pensionados y Jubilados con cargas de familia, ahora se suma a los beneficiarios de pensiones no contributivas por vejez e invalidez.

Mediante la introducción de un subsistema no contributivo se incorpora una lógica de financiamiento inexistente hasta ese momento en el SAF. El correlato entre contribución y beneficio ya no será la única opción, sino que además será posible una figura no contributiva en la que los beneficiarios serán colocados en el lugar de no aportantes de una transferencia.

Tras la incorporación del subsistema no contributivo además se introduce un procedimiento mediante el cual se recurre a los aportes y contribuciones de los asalariados para financiar el mismo ya que la ley en su art. 1º, inciso b establece que las asignaciones de este subsistema provendrán de “recursos del régimen previsional”.[12]

Estas modificaciones involucran principios y prácticas propios de la asistencia, no sólo a través de la no contribución, sino mediante la selección de beneficiarios en su calidad de “personas sin suficientes recursos propios e imposibilitadas de trabajar”,[13] esto es beneficiarios del régimen de Pensión a la Vejez e Invalidez. De esta manera el SAF integra a partir de 1996 a beneficiarios no asalariados y que se encuentran fuera del mercado laboral formal.

Hasta acá podría decirse que la Asistencia marca su primera presencia en la constitución de un subsistema caracterizado por una forma de financiamiento no contributivo y basado en el principio de la necesidad en tanto orientado a personas que por razones de edad o incapacidad están fuera del mercado de trabajo. Sin embargo, la tentación de encerrar la asistencia al subsistema no contributivo, y la seguridad social al sistema contributivo pronto encuentra insolvencia puesto que como veremos las modificaciones de ley 24714 de 1996 inciden también en el sistema contributivo.

En su artículo 3º establece un tope salarial a partir del cual los trabajadores quedarán excluidos del sistema,[14] esto es, sólo recibirán asignaciones familiares aquellos trabajadores formales de menores ingresos. Este criterio de selectividad a partir del nivel de ingresos será aplicado además de una segunda forma. En el artículo 18º se establecen tres escalas de remuneración entre los beneficiarios que ganen por debajo del tope de ingreso establecido, a fin de determinar un monto de transferencia decreciente a medida que se acerquen a dicho tope.[15]

Un tercer criterio de selectividad resultó de la aplicación modificada del denominado coeficiente zonal, vigente desde 1972[16] para el Sistema de Jubilaciones y Pensiones, mediante el cual a los beneficiarios radicados en las provincias de La Pampa, Río Negro, Neuquén, Chubut, Santa Cruz, Tierra del Fuego, Islas Malvinas e Islas del Atlántico Sur y una serie de distritos y departamentos provinciales se le eleva a 1,2% el tope de ingresos. Pero además se establece un rango diferenciado (superior) de prestaciones para estas zonas.

Estas transformaciones pusieron en práctica un principio propio de la asistencia, y concretamente de la visión neoliberal de la asistencia. Me refiero a la aplicación del principio de la necesidad como criterio de selectividad, o focalización para utilizar los términos de la época. El fundamento político de la equidad y eficiencia, supone que el gasto social produce desequilibrios fiscales y por ende debe destinarse de manera selectiva a quienes más lo necesitan.

Esta reforma del régimen de asignaciones familiares reestructura el principio de organización y distribución de las prestaciones. Se pasa de uno basado en la igualdad de tratamiento a todos los trabajadores en relación de dependencia sin distinguir su condición de ingreso a un régimen clasificatorio que combina nivel de ingreso salarial del beneficiario,[17] lugar de residencia y condición de actividad.

Como resultado de esta amalgama entre el principio de la necesidad propio de la asistencia y el carácter contributivo de las asignaciones propio de la seguridad social, se conforma un esquema por el cual las prestaciones serán aplicadas de acuerdo a una escala salarial que permite focalizar la ayuda de una manera más intensa a medida que los trabajadores se encuentren en los escalones más bajos de ingresos y por el contrario a hacerla desaparecer a medida que sus ingresos sean los más altos.

Esta tendencia del Sistema Nacional de Asignaciones Familiares seguirá consolidándose en los años subsiguientes. Durante la primera década del 2000 sucesivamente se irán ajustando los montos de las escalas, en el año 2005 se incorporarán nuevos beneficiarios no asalariados como los Veteranos de Guerra de Malvinas (Decreto 886/05).

En el año 2008 el decreto 1426/08 permite a los asalariados de la cuarta categoría deducir de sus impuestos a las ganancias un importe igual a la asignación por hijo. Mediante esta medida se reintroduce en el sistema a aquellos trabajadores asalariados cuyos ingresos superan el tope mínimo, pero en una forma de tratamiento diferencial. Sin embargo, resulta paradojal sino contradictorio, que mientras por una parte el SAF establezca una escala decreciente a medida que los ingresos son mayores, por el otro el Sistema Impositivo permita una deducción a los asalariados de mayores ingresos.

En síntesis y tal como lo demuestra Álvarez (2009) en un estudio realizado a fines de la década, en el que además incorpora los sistemas de asignaciones provinciales, el Sistema seguirá funcionando en adelante de acuerdo a los parámetros clasificatorios establecidos en el año 1996: el nivel de ingresos de los padres, el tipo de inserción laboral y el lugar de residencia determinan el monto a percibir por Asignación por Hijo.

La Ruptura del principio contributivista del SAF

En diciembre de 2009 a través del Decreto 1602 el SAF recibe una sustantiva modificación al incorporar a la ley 24274 a través del inciso c):

Un subsistema no contributivo de Asignación Universal por Hijo para Protección Social, destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes residentes en la República Argentina, que no tengan otra asignación familiar prevista por la presente ley y pertenezcan a grupos familiares que se encuentren desocupados o se desempeñen en la economía informal.

Es decir, se incluye una nueva prestación, pero esta vez bajo una forma de financiamiento diferente a la predominante desde 1957. El financiamiento de esta prestación será de carácter no contributivo y se realizará a través de los fondos que financian el régimen previsional público (art. 18 Ley 24241) y los rendimientos anuales del Fondo de Garantía y Sustentabilidad del Sistema Integrado de Previsión Social.

Esta prestación se aplicará a todos aquellos trabajadores informales que tengan ingresos por debajo del Salario Mínimo Vital y Móvil, haciendo expresa mención de la inclusión de Monotributistas Sociales. En una posterior modificación se incluyó además a las Trabajadoras de Servicio Doméstico (ley 26844) cuya remuneración sea menor a la establecida y el padre del niño no tener trabajo registrado.[18] Y se establece la incompatibilidad de la AUH con cualquier otro tipo de Prestación Contributiva o No Contributivas (Nacional, Provincial o Municipal), incluyendo las Pensiones (Leyes Nros. 24.013, 24.241 y 24.714).

En el año 2011 se introduce la Asignación por Embarazo para Protección Social, mediante la cual se brinda “una prestación monetaria no retributiva mensual que se abonará a la mujer embarazada desde la DECIMO SEGUNDA semana de gestación hasta el nacimiento o interrupción del embarazo” (Decreto 446/2011).

En tanto para abril de 2015 los beneficiarios de la Asignación Universal por Hijo (en adelante AUH) podían acceder a una Asignación por Ayuda Escolar Anual (Decreto 504/2015) en los mismos valores y tiempos que el establecido para el sistema contributivo.

En cambio, la AUH más que programa, es una ampliación de la intervención realizada por la seguridad social en un esquema más amplio de protección a las familias de los trabajadores. Además esta inserción institucional se vio fortalecida legalmente en 2013[19] y 2015,[20] otorgándole un status jurídico muy diferente al de los programas sociales.

En razón de ello y dado la fuerte consolidación con el SAF, la AUH está atada a la trayectoria futura de dicho sistema.

La incorporación de hijos de desocupados y trabajadores informales mediante la AUH, profundiza la tendencia iniciada en 1996 que convirtió al SAF en un sistema mixto (contributivo y no contributivo) al crear un tercer subsistema no contributivo (inciso c) del decreto 1602).

Sin embargo, esta modificación, teniendo en cuenta los datos oficiales de la Administraciones Nacional de la Seguridad Social (ANSES) para el último trimestre de 2012 (ver cuadro siguiente) tiene tal incidencia en el sistema que revierte una característica histórica: ahora el Sistema Nacional de Asignaciones Familiares es un sistema predominantemente no contributivo.

Con estas salvedades es que nos parece relevante plantear la idea de ruptura del principio contributivista (Alonso y Di Costa, 2013; Boffi, 2013).

Dado el importante papel del seguro social en el Sistema de Políticas Sociales en Argentina, la reforma introducida por la AUH viene a resquebrajar el predominio de lo contributivo en especial en lo que tiene que ver con las asignaciones familiares. De allí que Alonso y Di Costa (2013) hablen de un “sistema semi-contributivo”.

Cuadro I. Sistema Nacional de Asignaciones Familiares

Asignaciones

Titulares

Monto

(en miles de $)

Familiares por Hijo

2.880.259

1.544.628

662.851,2

Asignación Universal Por Hijo

3.537.136

1.897.485

955.026,7

Fuente: ANSES, marzo de 2012.

Tal como se señaló con anterioridad el subsistema contributivo del SAF funcionó estableciendo requisitos de acceso que descansan en la contribución previa (y no el criterio de las necesidades insatisfechas del beneficiario). Un trabajador en relación de dependencia tiene derecho a las asignaciones familiares cuando cumple con el requisito de tener familiares a cargo y sus empleadores realicen las contribuciones correspondientes.

Mirado desde el plano financiero la recepción de una prestación monetaria como las asignaciones familiares encuentra sus fundamentos en la contribución directa realizada por el empleador. Este hecho material da forma a sus razones y derechos para justificar la percepción del adicional.

El carácter mediado de la contribución ha estructurado las asignaciones familiares en nuestro país, esto es, el hecho de que a diferencia de otras formas contributivas del seguro social (sistema jubilatorio o de obras sociales, por ejemplo) no se trata de una contribución directa del propio trabajador, un sistema contributivo basado en el aporte obligatorio de terceros (empleadores) para financiar las prestaciones de los trabajadores formales.

En cambio, la introducción de un tercer subsistema no contributivo debió establecer requisitos y condiciones diferentes. Pertenencia a una determinada condición laboral (informalidad, desocupados, monotributistas sociales), familias con un nivel de ingresos que no supere “al salario mínimo, vital y móvil” (Art.2º Decreto 1602) y condicionalidades de asistencia escolar e inscripción en el plan nacer para el caso de salud.

Cuando el acto material que implica la contribución directa no se encuentra, es necesario recurrir a discursos que tiendan a avalar en el plano de lo simbólico esta ausencia. De esta manera la selectividad convierte a una dimensión material (poblaciones con ingresos niños al salario mínimo vital y móvil) en una condición social: ya no se trata de trabajadores, sino además de trabajadores desocupados o informales que no tienen los ingresos suficientes para vivir.

Como resultado la articulación de lo contributivo y no contributivo en el SAF establece no sólo dos formas de financiar las asignaciones familiares, sino en definitiva dos formas de estructurar la intervención, clasificando a la población de acuerdo a criterios específicos y como veremos más adelante estableciendo incluso un sistema de derechos y obligaciones diferentes.

Esta nueva modificación del sistema de asignaciones familiares consolida una trayectoria en la que la homogeneidad ha dejado un lugar predominante a la heterogeneidad. No sin tensiones mediante la AUH y sus sucesivas ampliaciones y modificaciones se termina de amalgamar herramientas y procedimientos propios de la seguridad social con aquellos provenientes de la asistencia.

Régimen Provincial de Asignaciones Familiares

Las Asignaciones Familiares en nuestro país han seguido un derrotero marcado por la heterogeneidad que no sólo tiene que ver con las transformaciones del sistema nacional de Asignaciones Familiares, sino también con un segundo elemento dado por la constitución de Sistemas Provinciales de Asignaciones Familiares que se configuraron con una trayectoria variada y diferente, pero en los que persiste hasta el día de hoy una lógica exclusivamente contributiva.

Este es el caso de la Provincia de San Juan en el que desde la década de los setenta se inició un Sistema de Asignaciones Familiares y que en la actualidad se rige mediante la ley 1845 y su adecuatoria 1077.

Este régimen tiene carácter obligatorio para los agentes y funcionarios del Sector Público dependientes de los tres Poderes del Estado Provincial y Organismos de la Constitución y está compuesto por ocho tipos de asignaciones: Asignación por hijo, por hijo discapacitado, prenatal, ayuda escolar anual, ayuda escolar anual para hijo con discapacidad, nacimiento, adopción y matrimonio.

El poder ejecutivo es quien tiene la facultad de elaborar periódicamente una escala de remuneraciones que establece los montos de las transferencias según corresponda y por otro, los topes salariales a partir de los cuales los agentes no percibirán el beneficio.

Un carácter innovador del régimen provincial es la aplicación de la “Compensación Residual Salario Familiar”: suma no bonificable, fija y no remunerativa igual al monto que el agente dejó de percibir como consecuencia de la aplicación y modificación de los tramos remunerativos. En otras palabras, se prevé una compensación salarial para aquellos casos en que han dejado de percibir la asignación o reciben un monto menor (por haber pasado a un tramo superior) por causa de la modificación de las escalas salariales.

Mediante el decreto reglamentario de esta ley (941/2010) se establece una operatoria que descansa en el requisito de que los agentes beneficiarios deben realizar “una expresa solicitud de pago” (art. 3º) para percibir los beneficios.

La fuerza de este criterio, a diferencia del Sistema Nacional en el que basta la sola declaración jurada del agente, es luego incluso remarcada al establecerse que en el caso de las asignaciones por hijo deben presentarse documentación que acredite el derecho (partida de nacimiento, certificado de guarda, o judicial entre otros). De igual manera para el caso de hijos con discapacidad se exige la presentación de un certificado de discapacidad emitido por la Dirección Provincial de Discapacidad.

Ya en el año 2015 mediante la Resolución Nº 74 la Dirección General de Rentas y Hacienda establece un “Instructivo para la liquidación de Asignaciones Familiares”, en el que se aclara que: “la Administración no debe, no tiene derecho ni la potestad de pagar de oficio una asignación familiar, SIEMPRE DEBE MEDIAR, POR PARTE DEL AGENTE, EL CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS EXIGIDOS Y LA SOLICITUD EXPRESA DE PAGO”.

En particular las asignaciones por hijo corresponden a menores de 18 años del titular y que no se encuentren emancipados serán liquidadas de la misma manera que en el régimen nacional, es decir de forma mensual y mediante una suma fija. Estableciéndose además la incompatibilidad de la misma con la recepción de la Asignación Universal por Hijo.

El beneficio correspondiente a la asignación por prenatal, establece explícitamente que sólo será liquidada para las agentes mujeres estableciendo un criterio diferente en tanto el foco del beneficio es la mujer por su estado de gravidez y no la familia que se encuentra en el ciclo vital específico.

Dos excepciones se establecen a este criterio en la propia normativa, inciso d) artículo 4º: la primera cuando la cónyuge del agente (varón solicitante) no tenga empleo, y la segunda cuando aun teniendo empleo “por el nivel de ingresos resulte conveniente”.

Se aplican aquí dos criterios, lógicas de focalización que combinan una restricción por una parte y por otra selectividad. En un primer paso se aplica una regla de restricción que abandona el criterio de protección a la familia y los riesgos asociados a su ciclo vital.

El régimen de Asignaciones Familiares en Argentina tiene su pilar de apoyo en el principio de sostener y compensar económicamente las eventualidades propias del desarrollo vital de la familia del trabajador: nacimientos, escolaridad de los hijos, discapacidad de los hijos.

La aplicación de esta restricción abandona este principio por el de protección de la mujer en su estado de embarazo. Como resultado los agentes varones del Estado Provincial están vedados de solicitar la asignación por prenatalidad, es decir se establece un régimen de diferenciación entre mujeres empleadas en el estado provincial y varones agentes cuyas mujeres cónyuges se encuentran en estado de gravidez. Se pasa de un tratamiento universal de las familias de trabajadores del Estado a un tratamiento selectivo de las mujeres empleadas del Estado.

Es interesante en este momento destacar que la misma normativa para el caso de la asignación por matrimonio no rompe con el principio de tratamiento universal, puesto que en caso de que los dos contrayentes sean agentes del estado y cumplan con los requisitos establecidos, ambos serán beneficiarios del pago único (inciso h).

En un segundo paso se implementa un criterio de selectividad mediante el cual el criterio de insuficiencia de ingreso abre las puertas a la excepción de los agentes varones. Ya sea porque se presupone que la ausencia de empleo implica una restricción de ingresos o por que la sumatoria de ingresos entre los cónyuges (cuando ambos están en relación de dependencia) no resulta suficiente.

La focalización por umbral de ingreso, principio de selectividad de la pobreza, es aplicada reconvirtiendo una protección de tratamiento universal en una protección focalizada en el criterio de la pobreza por ingresos, es decir sólo tendrán derecho a la asignación prenatal aquellos agentes varones cuyos ingresos no sean convenientes.

En el artículo cuarto se introduce al igual que el régimen nacional la lógica de diferenciación por ingresos de los agentes del Estado y sus beneficios. Específicamente para el caso de la provincia se establecen tres tramos remunerativos a partir de los cuales los empleados estatales recibirán un nivel de beneficios descendiente a medida que se ubiquen en los tramos superiores.

Para el cálculo de la remuneración del agente y su colocación en uno de los tramos remunerativos en el art. 5º se establece que el mismo resultará del “promedio de las remuneraciones del semestre y será aplicado en el semestre siguiente”, tomándose como fechas de referencia el 31 de junio y 31 de diciembre de cada año.

La evolución del Sistema de Asignaciones Familiares de San Juan en la última década

Según los datos brindados por funcionarios del Estado provincial cerca del 28,5% de los empleados perciben asignaciones familiares, es decir aproximadamente más de diez mil por sobre los más de 38000 agentes estatales de la provincia.

Para junio de 2017 se estima un total de 10744 Beneficiarios de Asignaciones Familiares de Empleados Provinciales, y si tomamos como referencia la cantidad de Beneficios Liquidados es suma asciende a más de 19000.

Un desagregado por beneficio nos indica el gasto más importante lo encabeza en primer lugar la Asignación por Hijo, y en segundo término la Ayuda Escolar.

Cuadro II. Cantidad de Beneficios Liquidados por Asignación por Hijos a Junio de 2017. Sistema de Asignaciones Familiares de la Provincia de San Juan

Cantidad de Beneficios

Asignación por Hijo

18389

Asignación por Hijo con Discapacidad

679

Fuente: elaboración Propia en base a Ministerio de Hacienda y Finanzas

Gobierno de San Juan.

Cuadro III. Cantidad de Beneficios Liquidados por Escolaridad a Junio de 2017

Sistema de Asignaciones Familiares de la Provincia de San Juan

Cantidad de Beneficios

Ayuda Escolar Anual por Hijo

10123

Ayuda Esc. Anual p/H. Con Discapacidad

484

Fuente: elaboración Propia en base a Ministerio de Hacienda y Finanzas

Gobierno de San Juan,

Desde 2010 hasta 2017 se dio un paulatino incremento de los montos de los beneficios según tramo que en especial en los últimos cinco años esta actualización alcanzó una periodicidad anual. A modo de ejemplo si tomamos como referencia el tramo más bajo de ingresos vemos que el mismo por asignación por hijo rondaba los $270 en 2010 y paso a los $350 en 2015 y luego a 845$ en 2017.

Teniendo en cuenta la proporcionalidad de los montos según tramo de ingresos para el beneficio de Asignación por Hijo es posible observar una fluctuación relativa con una tendencia en dos direcciones.

La primera dirección durante los primeros 5 años (2010-2015) es la que se orientó a acentuar un mayor valor en los primeros tramos de remuneración. Teniendo como base la suma de los montos asignados a cada escala de ingresos la proporción del primer tramo ascendió casi tres puntos entre 2010 y 2014 y lo contrario sucedió en el último tramo cuya proporcionalidad descendió en casi 2 puntos.

Cuadro IV. De Proporcionalidad de los montos Asignados al beneficio

Asignación por Hijo. Sistema de Asignaciones Familiares de la

Provincia de San Juan

Tramos/ Año

2010

2014

2017

1º

44,2 ($270)

47,3 ($350)

43,5 ($845)

2º

33,4 ($204)

32,4 ($240)

28,9 ($561)

3º

22,3 ($136)

20,3 ($150)

17,2 ($335(

4º

----

----

10,2 ($199)

Base

100 ($610)

100 ($740)

100 ($1940)

Fuente: elaboración Propia en base a Ministerio de Hacienda y Finanzas

Gobierno de San Juan.

La segunda dirección es la que se registra a partir de 2016 cuando se implementa una nueva estratificación de los ingresos pasando a cuatro tramos remunerativos. En este caso el 1º tramo de ingresos vuelve a una proporcionalidad incluso inferior a 2010, y si tenemos en cuenta la suma de los 3º y 4º tramos de ingresos allí la proporcionalidad asciende en casi 5 puntos comparada con la del 3º tramo de remuneración de 2010.

La actualización de los montos de los beneficios, estuvo además acompañada por una política de reestructuración de la cantidad de beneficiarios por tramos, razón por la cual se pueden indicar una tendencia paulatina a incorporar mayor cantidad de agentes provinciales en los primeros tramos en detrimento del tercero.

Así las escalas poco a poco fueron variando para lograr el ensanchamiento cuantitativo de los primeros tramos:

Cuadro V. Evolución de los Tramos Remunerativos

Sistema de Asignaciones Familiares de la Provincia de San Juan

Tramos/ Año

2010

2014

1º

Hasta $2800

Hasta $4800

2º

Entre $2801 y $4000

Entre $4801 y $6000

3º

Más de $4000

Más de $6000

Fuente: elaboración Propia en base a Ministerio de Hacienda y Finanzas

Gobierno de San Juan.

Como resultado de esta política y teniendo en cuenta el período 2010-2014 el tramo Nº1 paso de representar el 4, 3% al 24,5% y el 3º tramos paso de 85,6% a inicios de la década a un 53,2% de la totalidad de los beneficios liquidados. En otras palabras, los trabajadores estatales de menores ingresos vieron aumentada su participación ostensiblemente en la escala remunerativa de mayor valor de las asignaciones familiares durante el período analizado.

Cuadro VI. Evolución de la Cantidad de Beneficios Liquidados por

Tramo Remunerativo

Sistema de Asignaciones Familiares de la Provincia de San Juan

Tramos/ Año

2010

2014

1º

951

5408

2º

2206

4918

3º

18910

11741

Total

22067

22067

Fuente: elaboración Propia en base a Ministerio de Hacienda y Finanzas

Gobierno de San Juan.

Una segunda reestructuración importante de los tramos remunerativos estuvo dada a partir del 1º de setiembre de 2016, ya que mediante una resolución ministerial se produce una modificación en las escalas salariales y se establecen cuatro tramos a partir de los cuales se liquidarán las asignaciones Familiares de la Provincia:

1º Tramo agentes que ganan menos de $11000

2º Tramo agentes que ganan entre $11001 y $16000

3º Tramo agentes que ganan entre $16001 y $22000

4º Tramo agentes que ganan más de $22000

Como resultado de esta nueva reorganización los agentes pertenecientes a la escala de ingresos más bajos pasaron a representar el 52,4% del total de los beneficiarios del Sistema de Asignaciones, en tanto la escala más alta quedó con un 21,2 % del total.

Cuadro VII: Cantidad de Beneficiarios por Tramo Remunerativo a Junio de 2017. Sistema de Asignaciones Familiares de la Provincia de San Juan

Tramo Remunerativo

Cantidad de Beneficiarios

Porcentaje de Beneficiarios

1º

5306

52,4%

2º

1586

15,6%

3º

1104

10,8%

4º

2148

21,2%

Total

10144

100%

Fuente: elaboración Propia en base a Ministerio de Hacienda y Finanzas

Gobierno de San Juan.

Los datos de 2017 indican por una parte la tendencia creciente de los últimos años mediante la cual la cantidad de trabajadores incluidos en el primer tramo fue aumentando hasta constituir en la actualidad más de la mitad del total de los trabajadores estatales provinciales beneficiarios del SAF y en su cara opuesta el último tramo ha perdido marcadamente representatividad, incluso agudizada por la última reforma mediante la cual incluso queda reducida su participación a sólo el 21,2%.

A modo de Cierre

Observar las Asignaciones Familiares (Nacionales y Provinciales) como un Sistema busca instalar una perspectiva análisis de política pública en el tema que es notablemente dejada de lado. Esta visión, que el presente trabajo busca instalar tiene fecundos efectos en la comprensión de la particular forma en que el Estado en sus diversos niveles y sus diversas formas interviene sobre la población trabajadora y sus familias.

Abogar por una mirada integral de las asignaciones familiares tiene un primer fundamento dado por el hecho de que, si bien la administración y financiamiento dependen de órganos administrativos diferentes, la finalidad y población objetivo es la misma. La discusión teórica realizada en los inicios de este trabajo busca exponer los elementos para identificar a todas estas acciones en el campo de las Asignaciones Familiares, es decir, como un modo particular de intervención social del Estado.

En segundo lugar, una perspectiva de este tipo permite indicar la relevancia que han adquirido las Asignaciones Familiares en nuestro país particularmente a partir de 2009: en términos de política social se ha convertido en un Sistema de Cobertura casi universal,[21] o mejor dicho el más universal de todas las intervenciones del Estado de este tipo (que implican algún modo de transferencia de ingresos). Un reconto de los destinatarios previstos por todas las normativas de Asignaciones Familiares (Nacional y Provincial) da como resultado que todos los hijos de la población económicamente activa, esto es trabajadores (formales e informales) deberían estar cubiertos por algún tipo de Asignación.[22]

Esta particular y necesaria perspectiva permite en tercer lugar, entender que se trata de una intervención estatal no sólo heterogénea en su administración sino con un tratamiento estratificante de los destinatarios. En otras palabras, la evolución histórica del SAF (compuesto por lo Nacional y Provincial) culminó agudizando una intervención diferencial de acuerdo a la inserción laboral de los destinatarios, y reproduciendo una distribución desigual de los ingresos a través del trabajo en el mercado.

Teniendo en cuenta que los Estados de Bienestar buscan combatir la estratificación, pero en su derrotero también la terminan produciendo (Esping Andersen,1993: 20) el SAF resulta así en un sistema que contribuye a la redistribución de ingresos que notablemente (especialmente desde 2009) ha ampliado su cobertura. Pero por otra al hacerlo, historia por delante, termina conformando un sistema que diferencia el tipo y modo de transferencia de acuerdo a la posición en que se encuentre en el mercado de trabajo.

Bibliografía

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1 Un ejemplo de esto es cuando se las trata como un programa de Transferencia Condicionada de Ingresos sin más.

2 Según la “Asociación Internacional de Seguridad Social (AISS) define los programas de Asignaciones Familiares (AF) como las prestaciones en dinero o en servicios cuyo objeto es el de permitir la constitución o el desarrollo normal de las familias, sea aportando una contribución periódica y permanente para el mantenimiento de las personas a cargo del jefe de familia, sea brindando un apoyo especial en ciertas circunstancias de la vida de las familias y, principalmente, en el momento de su formación.” (Murro Oberlin, 2007: 7).

3 Tal el caso del Subsidio a la Maternidad de 1934, que comprendía además servicios gratuitos de atención médica a las mujeres trabajadoras embarazados.

4 En inglés se han utilizado los términos allowance (subsidio, subvención) y también endowment (donación).

5 Tampoco se cumplen cabalmente los tres elementos propios del riesgo en la técnica del aseguramiento: es calculable, es colectivo y es un capital (Ewald, 1986).

6 Como veremos más adelante este proceso culminará en la monopolización por parte del Estado del Sistema de Asignaciones Familiares.

7 Ver Rofman, 2001.

8 Según estimaciones de Chebez (1992) CASFEC superaba 33 veces más ese mínimo legal.

9 En el mismo después de una abrumadora serie de considerandos acerca de la validez de la desregulación económica establece un articulado tendiente a la Desregulación del Comercio Interior y Exterior, el Mercado de Capitales, y la Negociación Colectiva.

10 Ver al respecto Chebez, (1992: 131-134).

11 La promulgación de esta ley se produce en octubre de 1996, sin embargo, sus contenidos fundamentales ya estaban en vigencia desde julio de ese año mediante los Decretos 770 y 771.

12 Como veremos más adelante con el AUH se recurrirá al mismo procedimiento.

13 Considerando del Decreto 432/97 de Reglamentación de Pensiones para la Vejez e Invalidez.

14 Salvo lo referido a asignaciones por discapacidad y maternidad.

15 Art. 18º inciso “a) Asignación por hijo: la suma de $ 40 para los trabajadores que perciban remuneraciones de hasta $ 500; la suma de $ 30 para los que perciban remuneraciones desde $ 501 hasta $1.000; y la suma de $ 20 para los que perciban remuneraciones desde $ 1.001 hasta $ 1.500 inclusive.”

16 Ley 19485 tiene el objetivo de compensar el mayor costo de vida como resultado de la radicación en las regiones patagónicas.

17 Bajo el fundamento de reducir los costos laborales tiene lugar además una reducción del aporte patronal.

18 De acuerdo a estas reglas aquellos trabajadores monotributistas que perciban ingresos por debajo del Salario Mínimo Vital y Móvil se encuentran excluidos de la AUH.

19 Resolución del 11-11-2013 de la Cámara de Diputados declarando la validez del decreto 1602/09.

20 Se estableció mediante ley el índice de actualización automática de las Asignaciones Familiares, AUH y Jubilaciones.

21 Aún quedan algunos sectores sin incluir como son; monotributistas de mayores ingresos; trabajadores formales que cobran más que el mínimo salarial necesario para percibir asignación familiar pero menos que el mínimo imponible de ganancias; los hijos de trabajadores informales que no poseen documento de identidad; los niños de familias de más de 5 hijos entre otros.

22 Esta inclusión se expande si consideramos las exenciones al impuesto a las ganancias para aquellos sectores de mayores ingresos.

Accesibilidad promotora de inclusión. Intervención territorial y articulación de los diferentes niveles jurisdiccionales, en el Departamento Ángel Vicente Peñaloza, provincia de La Rioja

Nancy Beatriz Quintero, Laura Lorena Leguizamón

y Silvia Rita Ferraris

Introducción

El presente trabajo surge de la articulación en territorio, llevada a cabo entre el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y el Departamento de Salud Comunitaria de la Universidad Nacional de Lanús. A partir de la implementación de políticas sociales, vertebradas desde los Centros de Referencia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y articuladas con los Centros Integradores Comunitarios y el Plan de Abordaje Integral Ahí.

El espacio local donde se concretó la citada articulación, corresponde al Departamento Ángel Vicente Peñaloza, más precisamente a la localidad de Punta de los Llanos, en el periodo que comprenden los años 2010 a 2012. Fue a partir de esta experiencia que se hizo posible el trabajo comunitario consciente, es decir a partir de demandas sentidas por las y los ciudadanos planteadas en mesa de gestión.

A partir del diagnóstico participativo se elaboró un plan de trabajo anual, y en base al mismo, una planificación estratégica a mediano plazo. Acciones que posibilitaron la construcción colectiva sobre la realidad que atraviesa la localidad. Lo siguiente fue involucrar a más actores, ampliando los espacios de participación socio-comunitaria, así como concientizar respecto a la accesibilidad a políticas sociales y públicas como derecho.

Cuando la participación se plantea como estrategia clave en el diseño de políticas sociales vinculadas a los derechos desde la perspectiva territorial, se advierte que reviste especial significación. En este marco, las concepciones sobre participación social coinciden que es fundamental involucrar a las personas en la toma de decisiones para que asuman un papel protagónico en sus comunidades. Es así que en lo referente al interés por el estudio de esta temática, parte de constatar que la participación social y la organización en comunidades rurales no ha sido suficientemente problematizada y, por tanto, son escasos los estudios que abordan las características, perfil y procesos de la participación social.

La presentación del trabajo está organizada en secciones o subapartados, que intentan reconstruir los aspectos más relevantes de la temática, por un lado desde el análisis de la cuestión pero en diálogo con el aporte testimonial y empírico de las/os actores involucrados.

En el subapartado 1 se detallan los conceptos ordenadores básicos que acompañan la investigación, desarrollando las nociones de territorio, participación social, la perspectiva de gestión asociada y los dispositivos de las políticas sociales en territorio, también el empoderamiento como factor clave para el desarrollo local. En cuanto al subapartado 2 comprende los aspectos metodológicos, incluyendo el enfoque utilizado, las técnicas que permitieron el relevamiento y análisis de la información, así como los instrumentos de registro empleados. En el subapartado 3 se desarrolla el caso estudiado, realizando una caracterización de la comunidad. Se detallan: la implementación del Plan de Abordaje Ahí, el perfil de los actores, los procesos de gestión y las significaciones sobre participación. En el último apartado se presentan las consideraciones finales, y algunas reflexiones respecto a la actualidad del trabajo territorial.

Contextualización

La Argentina del periodo de interés (2010-2012) constituye uno de los países Latinoamericanos, con gobiernos identificados como populistas. En la región se conforma un bloque, en procura de fortalecerla desde lo económico hasta lo cultural. Una fuerte identidad latinoamericana va emergiendo en detrimento de las relaciones con Norteamérica. Algunos presidentes que formaron parte de esta alianza regional fueron: Lula (Brasil), Chávez (Venezuela), Evo (Bolivia) Néstor y Cristina (Argentina).

El gobierno de Néstor Kirchner primero y de su esposa Cristina Fernández de Kirchner después, dejará una impronta representada como el periodo Kirchnerista del país. Su gobierno auto-referenciado como nacional y popular aportará políticas públicas de gran relevancia en materia social. Aunque estas medidas no alcanzaron para generar el desarrollo nacional esperado, sí se pudo apreciar verdaderas transformaciones desde experiencias micro-sociales como la que aquí se intentará reseñar.

1. El giro conceptual posible

Se parte de la hipótesis que el involucramiento de los ciudadanos en la gestión de su propio porvenir, y su relación con el aparato estatal conlleva procesos de lucha, redimensionamiento de paradigmas sociopolíticos, así como conflicto de intereses. También agrupa y promueve experiencias positivas, organización comunitaria, empoderamiento, suma de voluntades, objetivos particulares y colectivos; permitiendo a los ciudadanos proyectar un futuro esperanzador a partir del acceso a la toma de decisiones y su intervención en los diferentes momentos del ciclo de las políticas sociales.

El primer eje conceptual que se propone abordar es el de territorio, como concepto en revisión y redefinición. Se sabe que el mismo reúne múltiples acepciones, dependiendo del área disciplinar desde donde se lo aborde. Disciplinas como la sociología o la antropología propusieron considerar aspectos que previamente no fueron contemplados, tales como los actores que se encuentran en el territorio, sus relaciones, sus luchas, sus estrategias en torno al poder y la configuración resultante de este interjuego. En este sentido, los análisis críticos, puede decirse, partieron desde lo etimológico y se fueron orientando hacia lo ontológico. El territorio desde la perspectiva que aquí se propone excede la definición física-geográfica clásica, la cual determina un espacio claramente delimitado que ha influenciado en la concepción del Estado-Nación y su organización.

Desde las ciencias sociales se describió al territorio como escenario de interrelación, donde es posible visualizar categorías tales como identidad y sentido de pertenencia. Si a estos elementos se los conjuga con lo político, puede decirse que se obtendrán aportes diferentes respecto a la interpretación del conjunto social. Dicho colectivo social se representa uno y al mismo tiempo diverso frente a otros grupos, igualmente autónomos, por ello se cree necesario abordar el territorio desde el paradigma de la complejidad propuesto por Edgar Morin (1990). Esto es, desde la incertidumbre que para nada implica improvisación pero sí el abandono de la verdad absoluta, procurando un acercamiento desde la interdisciplinariedad que resguardará las partes del conjunto.

Se adhiere a la idea de territorio como construcción social, donde ocurren procesos colectivos cuyas expresiones se aprehenden en escenarios de intercambio socio-cultural y político. Claro que esta noción no surgió sin controversias, por lo contrario y producto de la reflexión emergieron teorías consideradas desarrollistas (provenientes de organismos internacionales como Naciones Unidas-ONU, la Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe-CEPAL y el Banco Interamericano de Desarrollo-BID promediando el año 2000); y, en oposición, otras que consideraban lo cultural, lo local e incluso lo ambiental (Worsley, 1984; González Casanova, 1997; Sutcliffe, 1995; Sen, 2000). Las políticas resultantes de uno u otro modelo, propusieron para la región (Latinoamérica) escenarios socio-políticos, devenidos en manifestaciones públicas neoliberales o populistas.

Desde el enfoque complejo y diverso no es posible estudiar el territorio desde una disciplina única, por el contrario se piensa desde la transdisciplina a fin de no reducir el diálogo en torno al conocimiento posible. Se entiende que al abordar una pequeña porción de realidad, la misma no está desconectada del todo social, sino que se trata de una parte constitutiva. Es decir, simplicidad y complejidad, objetividad y subjetividad empírica articuladas.

El territorio cumple una función integradora que es capaz de hacer participar los elementos que convergen, siendo así versátil en sus formas, posibilitando que las diversas culturas, subjetividades, costumbres, experiencias, entre otros, se vinculen y puedan ser analizadas desde las transformaciones del contexto global, económico, social, político y ambiental, ejes centrales e intrínsecos al trabajo social. Existen puntos de mayor análisis y controversia que se traducen en la complejidad (Rojas-Rodríguez, 2013: 76).

En este texto se busca recuperar una experiencia en y desde el territorio, concibiendo al plano microsocial-local como forma de resistencia así como enunciado de subalternidad, ámbitos alternativos de la influencia capitalista donde se desarrollan luchas cotidianas y estrategias de adaptación. En síntesis, se busca concebir al territorio a pequeña escala pero siendo parte de un entramado, a partir de identidades colectivas gestoras de un proyecto de vida posible y amigable puesto que surge desde el sentido de pertenencia.

El segundo eje conceptual lo constituye la noción de participación. Al respecto, Gyarmati (1992) la define como “la capacidad real, efectiva del individuo o de un grupo de tomar decisiones sobre asuntos que directa o indirectamente afectan sus actividades en la sociedad y, específicamente, dentro de la institución en que trabaja” (9).

En la misma línea Mario Robirosa (1990) considera que “la participación implica ser parte en las discusiones de los problemas que atañen a la comunidad, ser parte en la toma de decisiones y actuar de manera colectiva, partiendo de propuestas genuinas para abordarlos. No es algo establecido ni decretado, es un proceso de aprendizaje, una lenta transformación cultural” (18).

Por su parte Nuria Cunill (1991) refiere que

(…) tradicionalmente la participación social se relaciona a los fenómenos de agrupación de los individuos en organizaciones a nivel de la sociedad civil para la defensa de sus intereses. En este sentido, todo proceso participativo implica una dimensión ético política en el reconocimiento mutuo de necesidades, sujetos y construcción colectiva que puede marcar direccionalidad y sentido de cambio o utilizarse para reproducción de los existentes” (44).

Resalta que las personas como ciudadanos toman parte en alguna actividad pública, cada uno desde su ideología buscando dar respuesta a las demandas comunes a través de la organización comunitaria y promoviendo acciones conjuntas.

De las conceptualizaciones precedentes se desprende que los niveles de participación varían de acuerdo a la problemática abordada, y no siempre aparecen en forma simultánea los niveles participativos: formar parte, tener parte y ser parte. Es posible formar parte y tener parte sin ser parte. Según sean los que prevalezcan se irán conformando los procesos participativos, dependiendo de cómo se desarrollen las actividades comunitarias, de la identidad que le impriman los actores, la cual se va definiendo en el diálogo entre sus necesidades y los recursos disponibles. En el proceso, emergen liderazgos, objetivos, capacidades, lazos sociales; en definitiva, se delinean las formas y espacios de la participación.

De Cunill se destaca que “la participación implica ser parte en las discusiones de los problemas que atañen a la comunidad, ser parte en la toma de decisiones y actuar de manera colectiva, partiendo de propuestas genuinas para abordarlos. No es algo establecido ni decretado, es un proceso de aprendizaje, una lenta transformación cultural” (45). Es por ello que los niveles de participación varían de acuerdo a cada problemática trabajada.

Por último, Adriana Clemente (2007), define la participación social como la prosecución de un interés que hace que los sujetos individuales actúen como sujetos sociales y colectivicen sus estrategias para alcanzar sus objetivos. Se trata de una herramienta para la transformación a la hora de ejecutar las políticas sociales, dando lugar a la participación multiactoral. Es decir, la participación no puede ser separada de la vinculación de los ciudadanos con los procesos y estructuras de gobierno nacional, provincial y local, como tampoco de los intereses particulares, locales y/o comunitarios. La participación real y efectiva refiere a que las personas logren a través de ella que sus necesidades y/o demandas se traduzcan en resultados y productos tangibles.

Se coincide con Clemente, cuando considera al concepto de participación ligado al de ciudadanía, por cuanto se entiende que la acción del gobierno hacia la sociedad civil debe traducirse en nuevos espacios y modalidades de participación. Al mismo tiempo, estimular el involucramiento más activo de los ciudadanos, ya que no se puede pensar sujetos activos en la comunidad y descuidar su posibilidad de inclusión, acceso a los derechos que le competen por ser miembros de una sociedad.

Los diferentes conceptos de participación, que cobraron relevancia durante la década de 1990, se puede decir que se circunscriben a dos tendencias, ambas desde el lugar que desempeñan los sujetos, una les asigna un rol central mientras que la otra los describe como copartícipes. Desde el lugar que se adscriba, es innegable la relevancia de procurar la participación social a la hora de abordar una problemática de interés ciudadano.

Así mismo, y producto de la participación, emerge la noción de proceso de gestión. El mismo determinado socio-espacialmente en la mesa local de Punta de los Llanos, donde se buscó trabajar en base al proceso de gestión asociativo. La concepción de gestión asociada surge como la posibilidad de cogestionar, tomar decisiones conjuntas y de la posibilidad de lograr la mutua influencia entre Estado y Comunidad. Es así que la participación como derecho encontraría su expresión más acabada en los espacios ampliados de gestión asociada, donde todos los actores sociales pudieran ejercer su derecho a influir y conducir los cambios sociales identificados como necesarios.

Poggiese (1999) denomina gestión asociada “a los modos específicos de planificación y de gestión realizados en forma compartida entre organizaciones estatales y organizaciones de la sociedad civil en su sentido más amplio. La Gestión Asociada es la forma en que el Estado y la Sociedad asumen de manera solidaria y co-responsable sus compromisos manteniendo cada uno su especificidad y sus incumbencias” (13). Esto es, por un lado, gestión del estado, que al mismo tiempo se vincula con la interpretación de necesidades como derechos y se ocupa de incorporar la participación social para detectar, interpretar y procurar responder problemáticas sociales.

Desde esta perspectiva el proceso de gestión asociada sirve como modelo de actuación de un colectivo, el cual decide conformar una red de redes de gestión. Se plantea como una nueva forma de institucionalizar el accionar de los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y el estado, buscando construir espacios públicos de asociativismo y distribución de poder.

Asimismo implica, según Poggiese (1999), la conformación de escenarios de planificación-gestión mixtos, intersectoriales, interdisciplinarios, pluri-partidarios, que se manejan con reglas de juego claras y conocidas por todos, donde se pretende construir una nueva forma de saber-hacer, un nuevo conocimiento a partir de los saberes e ignorancias de todos los que participan, una nueva cultura de lo político, lo público y lo social; en el que se preparan las decisiones que serán adoptadas por los funcionarios responsables, ampliando la base en la toma de decisiones, es decir colaborando en la profundización del sistema democrático.

El estilo de participación que se observará en el desarrollo del trabajo se corresponde con este, debido a que se concretan todas las instancias: análisis situacional, propuesta estratégica, factibilidad, gestión, monitoreo y ajuste.[1] Este proceso implica el paso de estilo de prácticas asociadas a co-gestivas, las cuales significan redes: trabajo conjunto, construcción de vínculo, producción de conocimiento y generación de soluciones adecuadas-apropiables-probables. Además, resalta tres características esenciales: la construcción de nuevos escenarios de planificación de las políticas públicas, a partir de la gestión integrada de programas y proyectos, otro, la metodología, en términos de las reglas de juego necesarias para asegurar un camino colectivo desde la decisión a la acción, y un tercero, la profundización del sistema democrático en un contexto macro-social.

En este sentido, se refleja la importancia de facilitar una nueva forma de vinculación estado y sociedad, la que permita la conformación de lazos solidarios. El eje está puesto en la participación, materializada en una planificación y gestión conjunta, donde los actores realizan prácticas horizontales a pesar de desempeñar posiciones sociales verticales.

Por último, la gestión asociada debe comprenderse no como modelo sino como proceso, mediante el cual organizaciones y actores encontrarán un espacio de cooperación originado en una necesidad compartida, como tal se asumirán riesgos en pos de un objetivo común. “Es una modalidad de acción colectiva dirigida a incrementar el poder de negociación de los más débiles a través de la práctica” (Cardarelli y Rosenfeld, 2000: 12).

Así la gestión asociada, propicia la democratización de la cultura tanto del Estado como de la Sociedad civil en una gestión complementaria, de asociación de recursos. Ambos se necesitan para garantizar la transparencia y la co-gestión en cada territorio.

Toda comunidad moderna cuenta con un tipo de organización, unas veces más proactiva que otras, pero la organización siempre está presente. Lo que permite el proceso de gestión asociada es identificar sus necesidades y objetivos, establecer mediante un diagnóstico participativo el orden de prioridades. Claro está que el involucramiento de las y los ciudadanos influirá sobre su motivación y voluntad de trabajo, a la hora de alcanzar las metas propuestas.

La organización comunitaria contribuirá al proceso de recomponer las relaciones sociales, y generar participativamente la definición compartida de las necesidades, problemáticas y posibles soluciones dentro de un territorio concreto entre el mayor número posible de agentes sociales (instituciones, movimiento social y asociativo y bases sociales afectadas). Cuando se elabora colectivamente el diagnóstico de la comunidad se posibilita la intervención de la ciudadanía en un proceso participativo de transformación de sus condiciones de vida.

Como es posible apreciar, el hecho de haber incluido la noción de territorio en la concepción de ciudadanía ha producido un giro en la lógica de la política pública. Esto es, el Estado y sus instituciones asociados a la toma de decisión de los actores, empoderados en la elección de problemas relevantes, teniendo a disposición la agenda pública e incluso influyendo sobre ella.

Adriana Rofman (2016) refiere que

(…) sobre esa vinculación jurídica y política se afinca el proceso de identificación colectiva que da pie al autorreconocimiento de la sociedad como referente de ese Estado. Es decir, la relación de ciudadanía se apoya en la inscripción territorial de la sociedad, tanto en el plano jurídico y de derechos como en el identitario. La pertenencia a colectivos delimitados espacialmente es lo que habilita a los actores de la sociedad a interactuar con el Estado como ciudadanos y a participar, como tales, en la vida política y en los procesos de política pública (12).

Una comunidad empoderada es aquella que no solo es capaz de identificar sus necesidades, sino que además puede realizar las conexiones necesarias en pos de su bienestar. Ahora bien, se debe estar atento a qué se espera o qué se genera con la lógica de empoderamiento. No es cierto que algún agente externo puede llegar a un lugar y dotar de herramientas a la comunidad y solo así logrará empoderarse, tampoco es cierto que si esto no sucediera el territorio por sí solo no lo lograría. La búsqueda, como se ha mencionado debe orientarse hacia la co-gestión con foco en la auto-gestión. Es decir, se considera al agenciamiento autónomo como dispositivo superador de la exclusión.

Dispositivos de Políticas Sociales para el Desarrollo Social: Mesa de Gestión Local y Centros Integradores Comunitarios

En la misma lógica de razonamiento, se considera a las políticas públicas, desde el paradigma de la promoción de los derechos humanos. El Estado es pensado como articulador social, influyendo y al mismo tiempo nutriéndose de la producción y reproducción comunitarias. Un Estado presente, activo, abierto, dinámico y relacional en pos del interés social.

Durante el periodo de interés, la afirmación precedente con mayor o menor precisión, orientó el rumbo de las políticas sociales. Los Ministerios se vincularon y, particularmente el de Desarrollo Social logró acceder al tejido social mediante dispositivos diseñados con ese propósito. Es bien sabido que las diversas problemáticas requieren respuestas rápidas e integrales. Es decir, la pluralidad de voces que impulsará una respuesta más eficiente. Se buscó entonces que en la respuesta elaborada colectivamente intervinieran organismos de los diferentes niveles de gestión: Nación, Provincia, Municipio. Al mismo tiempo, se procuraba articular con la Sociedad Civil organizada.

Desde el documento Políticas Sociales del Bicentenario, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (2010: 253) se presentaron dos ejes estratégicos de intervención: el fortalecimiento de las familias y el trabajo. A su vez, se establecieron principios:

-Intervención integral: trabajo de unificación y articulación de recursos.

-Abordaje territorial: las políticas deben concebirse a partir de una dinámica territorial que sea expresión de identidades y requerimientos de cada lugar.

-Articulación inter-jurisdiccional: nación, provincia y municipio permitiendo una estrategia relacional.

-Revalorización de la mirada: acción colectiva

-Planificación de abajo hacia arriba: flexibilidad y adaptabilidad a las situaciones de cada comunidad.

-Fortalecimiento de espacios participativos: rescatar, fortalecer y refuncionalizar espacios participativos.

-Promoción del desarrollo local y la economía social: proyectar la actividad económica identificada, reconociendo la cultura, saberes y tradiciones.

-La familia como eje de la inclusión social: familia promotora de la integración social.

-Reconocimiento de los jóvenes y adultos mayores como grupos vulnerables: integrarlos, rescatar y reconocer sus aportes.

-La política social desde el enfoque de la promoción: crear condiciones para la realización efectiva de los derechos sociales, reconociendo y facilitando el despliegue de las capacidades humanas y organizacionales.

También el Ministerio se propuso la integralidad, mediante circuitos administrativos y gestiones compartidas, en tres sentidos:

-Integralidad en la mirada, desde el respeto y el diálogo generado entre las diversas identidades y la construcción territorial, superando la visión fragmentada.

-Integralidad en la gestión, desde la articulación intersectorial, multiactoral e interjurisdiccional

-Integralidad en el abordaje de las problemáticas sociales, superando la visión fragmentada de la realidad social. (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, 2010: 77-94)

Plan Ahí en el Lugar

El trabajo realizado en el territorio que se busca describir se enmarcó en la política denominada Plan Ahí en el Lugar. Se trató de un plan integral que se propuso combatir la pobreza desde el trabajo, como su nombre lo indica, en el lugar. A partir del mismo surgieron las Mesas de Gestión Local (MGL), que se conformaron en las localidades que fueron seleccionadas porque los índices las señalaban como vulnerables. Se conformó un espacio de trabajo intersectorial e interjurisdiccional (Nación: los diferentes ministerios y equipo técnico territorial, Provincia y Municipio: equipos técnicos locales, las organizaciones de base y la sociedad civil), buscando dar respuesta a demandas de la comunidad que permitan mejorar su calidad de vida (comunidad organizada).

La propuesta de trabajo involucró cuatro polos de acción con las herramientas que contaban los diferentes ministerios.

El primer polo de prestaciones y servicios (salud, educación y trabajo): cuidado de la salud para mujeres embarazadas y niños, acceso a becas y materiales de estudio, fomento de la terminalidad educativa, capacitaciones en oficios, inserción de jóvenes al mercado laboral, atención a adultos mayores, promoción de derechos de personas con discapacidad, asesoramiento y gestión de pensiones no contributivas, asistencia directa en situaciones críticas.

El segundo polo de infraestructura social (infraestructura y equipamiento): edificación de viviendas y CIC rurales, incorporar CIC móviles, construcción de redes de saneamiento, desarrollo de energía alternativa, construcción de playones deportivos, creación y mejoramiento de vías de acceso y comunicación.

El tercer polo de organización social, constitución y consolidación de la MGL, promoción de derechos: organización de talleres recreativos y culturales con niños y jóvenes, formación de promotores juveniles, puesta en marcha de biblioteca popular, orquesta y banda infantil y juveniles, desarrollo de actividades deportivas, fortalecimientos de centros de jubilados.

El cuarto polo productivo y de servicio: asistencia y financiamiento de producción familiar para el autoconsumo, apoyo técnico, capacitación y acompañamiento en el diseño e implementación de emprendimientos productivos de la economía social, puesta en marcha y consolidación de cooperativas, acceso al microcrédito, fortalecimiento de cadenas productivas y de comercialización.” (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, 2010: 146-149).

En este mismo sentido encontramos los Centros Integradores Comunitarios (CICs), que quisieron ser una respuesta práctica para la implementación de las políticas sociales en el marco de la Red Federal Nacional. Desde cada localidad, involucraban la participación provincial, municipal y de las organizaciones de la comunidad, articulando territorialmente.

Los CICs se anclaron en la sociedad civil. Desde una perspectiva territorial, se propusieron desarrollar y potenciar la vida democrática, teniendo como eje el desarrollo local para la activación de los recursos, las potencialidades y el pleno desarrollo de las capacidades de cada comunidad. A través de ellos se prestó especial atención a políticas de promoción y prevención socio-sanitaria.

2. Aspectos Metodológicos

Tal como se mencionó, este artículo sale a la luz producto del trabajo territorial realizado en la localidad de Punta de los Llanos (Departamento Ángel Vicente Peñaloza, La Rioja); lugar donde se llevó adelante la puesta en práctica de la Mesa de Gestión Local y se pudo inaugurar un Centro Integrador Comunitario, los cuales al mediano plazo pudieron visibilizarse como el centro de interés de la demanda local respecto a política pública y social.

Los objetivos que se propusieron para esta localidad, entre otros, fueron:

-Conocer cómo se manifestaba la participación en la MGL de Punta de los Llanos.

-Describir los procesos de gestión que se desarrollaron en la MGL.

-Explorar las significaciones que los integrantes de la MGL tenían respecto a su participación en la misma.

-Identificar el alcance de las metas propuestas por los actores de la MGL.

En cuanto a técnicas empleadas, se destacan:

-Observación participante: permitió el contacto directo del investigador con el fenómeno estudiado. Se concretó durante las reuniones semanales y en todas las actividades ejecutadas por la mesa de gestión local, atravesando todo el proceso de investigación.

-Entrevistas: desde la perspectiva cualitativa, posibilitaron flexibilidad y la apertura en relación a la información. Se efectuaron en distintos momentos del proceso: antes, durante y un tiempo después de haber estado en el territorio. Se entrevistó tanto a funcionarios locales, como a referentes institucionales.

-Entrevistas en profundidad: fueron realizadas a cada integrante de la MGL con el fin de conocer su opinión sobre el proceso concretado, evaluar conjuntamente el alcance de lo producido mediante la participación y organización comunitaria.

-Grupos focales: esta modalidad permitió trabajar con varios participantes de la MGL a la vez, a través de la discusión de temas seleccionados y la puesta en común al respecto. Los temas abordados fueron: violencia de género, experiencias de participación, Plan Ahí alcance e impacto.

-Talleres: los cuales se planearon a partir de los emergentes puntuales, de este modo se trabajaron, entre otros temas: políticas sociales, impacto de las actividades ejecutadas, liderazgo y trabajo en equipo.

-Análisis documental: principalmente se tomaron las actas del trabajo realizado en la localidad desde 2011, así como los documentos de trabajo provistos por el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

-Información Secundaria: Obtenida de Censos Nacionales 2001 y 2010.

Todo lo actuado quedó registrado a través de los siguientes instrumentos:

- Cuaderno de campo: utilizado constantemente en las reuniones y actividades ejecutadas.

-Grabación y transcripción de entrevistas.

-Fotos y videos de actividades efectuadas.

Se destaca que los nombres que a partir de aquí se consignan son ficticios, a fin de resguardar la identidad de las/os testimoniantes.

3. La comunidad de Punta de los Llanos

Punta de los Llanos es una localidad que pertenece al Departamento Ángel Vicente Peñaloza, éste debe su nombre al caudillo riojano Ángel Vicente Peñaloza. Posee una extensión de 3.106 km2, se encuentra situado en el centro de la Provincia, y limita al sur con el Departamento Facundo Quiroga, al este con los Departamentos General Belgrano y Chamical, al norte y nordeste con el Departamento Capital y al oeste con el Departamento Independencia.

La localidad está situada a 45 km de Tama cabecera del departamento y a 120 km de la Ciudad Capital de La Rioja. Para los lugareños se divide en dos zonas geográficas claramente diferenciadas en barrio norte y barrio sur, tomando como referencia física las históricas vías del ferrocarril. En el periodo de estudio contaba con 850 habitantes. Los mismos distribuidos en 189 familias, en su mayoría niños, siguiendo en porcentaje los adolescentes, jóvenes y adultos. La franja etaria de los adultos mayores representaba la menor proporción de habitantes. Además, había predominancia de población caracterizada como masculina, por una pequeña diferencia, el 51% de la población total.

El tipo de familia que prevalecía es mono-parental y nuclear. Dentro de esta caracterización se identificaron 28 personas con diferentes tipos de discapacidad, distribuidos en 7 niños, 3 adolescentes y 18 adultos. La economía de la población dependía, y aun es así, principalmente del estado municipal como ente empleador. Además de este empleado público formal, en el imaginario colectivo el hecho de encontrarse vinculado a un área de gobierno mediante un contrato temporal (beca, Programa de Inserción Laboral-PIL o Programa de Empleo Comunitario-PEC) implicaba para los titulares considerarse en la misma categoría de empleado. Esta particular percepción sobre la posición ocupada en el mercado laboral se encontraba asociada a dos factores: la necesidad de reconocimiento social y las escasas fuentes de empleo que sobrevalua el sector informal. Además, se encontraban pequeños emprendedores de cría de ganado caprino y bovino, así como los productores cosecheros de algarroba para su posterior manipulación y venta en la provincia. Y a nivel de economía social, las familias que poseían talleres familiares.

En relación a las viviendas, las mismas presentaban diversas características edilicias. En su mayoría construidas con materiales durables, paredes de bloque de cemento, techo de losa, y piso de cemento, con paredes revocadas o sin pintar; otras, en mínimo porcentaje, con techo de cañizo y de chapa. Se resalta que un porcentaje significativo de viviendas fueron entregadas por el gobierno provincial y municipal, siendo el municipio quien donó los terrenos.

Respecto a los servicios e infraestructura, la localidad disponía de luz eléctrica, agua potable o agua de red, alumbrado público en un 50% y recolección de residuos. Las calles asfaltadas en un 30%, el resto de tierra y sin señalamiento en un 100%. En cuanto al agua solo disponían del servicio tres veces por día: al mañana temprano, al mediodía y a la noche. Se utilizaban bombas para subir el agua a los tanques.

Desde el punto de vista cultural, se puede decir que se trata de una población que reserva sus tradiciones católicas y festivas, realizan la fiesta patronal el día 16 de julio, día que se reúne todo el pueblo para venerar a la Virgen del Carmen y luego ofrecen comidas típicas a la canasta. Además, desarrollan actividades de catequesis, misas y convivencias. La localidad no contaba con sacerdote, por lo que el grupo de catequesis realizaba una planificación de actividades que posteriormente elevaban al departamento vecino Chamical, a fin de que les asignaran un sacerdote cuando lo necesitaran.

Como infraestructura común, se disponía de un salón de usos múltiples y el Centro Integrador Comunitario, en ese momento de reciente inauguración. Contaban además con un Club Deportivo denominado Tigre de los Llanos. Los pobladores más participativos en cuanto a actividades eran los de la amplia franja etaria que va entre los 5 y 50 años, predominantemente de sexo masculino. Una de las actividades más convocantes eran los campeonatos de futbol locales e interprovinciales. El club se sostenía mediante la colaboración de algunos socios, padres de los niños que asistían y subsidios otorgados por el gobierno municipal del departamento.

En referencia a los medios de comunicación contaban con compañías telefónicas (una fija y tres para móviles), además poseían un teléfono público situado en el destacamento policial, como así también algunos domicilios contaban con la red de internet suministrada por el gobierno provincial, denominada Internet para Todos, misma compañía que dotaba de wifi a las escuelas y a espacios públicos como plazas y terminales de ómnibus.

Punta de los Llanos está emplazada paralela a la ruta nacional número 38, como lugar de paso contaba y cuenta con diversas empresas de transporte interno como interprovincial. Los colectivos tenían buena frecuencia para trasladarse hacia la Capital provincial o hacia el departamento vecino, pero no para dirigirse hacia su cabecera departamental, lo cual los distanciaba y al mismo tiempo generaba dos microculturas en un mismo departamento. Además del agravante de que la mayoría de los trámites (cobro de sueldos, correo, consultas médicas y trámites administrativos) debían realizarse en Tama.

Con respecto a educación, contaban con una Escuela Provincial N° 168 “Punta de los Llanos” con jornada completa, con los niveles primario, secundario y edificio propio, teniendo además como dependencia el jardín de infantes con salas de 3 y 4 (múltiples) y 5 años con aulas individuales. Resultaba complicado organizar la jornada completa considerando que dos niveles educativos disponían de un solo edificio, razón por la que no llegaba a cumplirse el crédito horario. En este marco se ejecutaban los programas: nutriditos y comedor escolar dependientes del Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia. Al nivel primario se le hizo entrega de una computadora XO, Programa Provincial Joaquín Víctor González y al nivel secundario una netbook a través del Programa Nacional Conectar Igualdad.

En el mismo establecimiento y en horario nocturno se implementa el Plan FinEs (Finalización de Estudios primarios y secundarios) para adultos, al mismo concurrían 79 personas, amplio porcentaje vinculado al bajo o escaso nivel educativo con el que contaban los residentes. En este sentido, el municipio brindaba su apoyo facilitando dos combis para que los estudiantes pudieran acceder de las diferentes localidades del departamento, también aportando personal de servicio general para mantener el establecimiento. No se disponía de nivel superior pre o universitario. Solo se dictaba nivel terciario en las localidades de Patquía y Tama, distantes 40 y 45 km respectivamente. El municipio aportaba becas a los adolescentes que decidían continuar sus estudios, a fin de aportar a gastos diarios como el de traslado.

En relación al servicio sanitario, disponían del Hospital Regional Dr. Aníbal Rabaglino, provisto de enfermeros universitarios, médicos clínicos, agentes sanitarios, choferes de ambulancia, agentes de servicio general y personas afectadas a tareas administrativas. En este ámbito se ejecutaban los programas: Remediar, Bienvenida Cigüeña, Materno Infantil. Con servicio las 24 horas y turnos de seis horas. La cobertura de este hospital llegaba a los centros primarios de salud de Alcázar, Bajo Verde, Chila y Tuizon, cada uno de ellos contaba con un agente sanitario, un enfermero y un agente de servicio.

En el plano de seguridad, se disponía del destacamento policial integrado por 17 efectivos, de ellos 4 pertenecientes a la localidad vecina de Tama. Este personal realizaba rondas de prevención por todo el pueblo trabajando las 24hs y con guardias mínimas para requerimientos particulares. Además, el correo argentino que no contaba con infraestructura, dejaba allí la correspondencia para que el personal policial se encargara de distribuirlo.

Con respecto a la gestión política, el departamento estuvo regido por un gobierno municipal durante 16 años (1996-2011) consecutivos de mandato. Esto fue posible ya que la Intendencia estuvo a cargo de un matrimonio, dos periodos cada uno. El poder se concentró desde este y otros espacios, por ejemplo, mientras ella fue intendenta él se desempeñaba como diputado provincial. A lo largo de estos años se implementaron políticas de carácter asistencialistas, materializadas en programas específicos que atendían necesidades urgentes.

A partir de mayo de 2011 mediante elecciones se produce el cambio de autoridades municipales, quienes asumieron el 10 de diciembre de 2011. La nueva gestión desarrolló un plan de trabajo integral, basado en un diagnóstico socio-comunitario, del cual el abordaje social resaltó como uno de los ejes principales. De este modo se estableció el vínculo de proximidad con los pobladores, así fue que se sumaron activamente en las reuniones semanales de la mesa de gestión local, quienes de a poco se integraron en el proceso, con un municipio dispuesto a escucharlos y fundamentalmente a establecer las articulaciones necesarias entre los diferentes niveles de gestión, con el objeto de acompañar el trabajo comunitario manifiesto en la MGL.

A nivel Provincial, durante el periodo estudiado, el gobernador se desempeñó en distintos cargos políticos desde 1983: fue diputado provincial por el Departamento Famatina (2 periodos), vicegobernador de La Rioja (2 periodos) y gobernador de La Rioja (2 periodos). En cuanto a su orientación política cabe mencionar que responde a la línea del peronismo, alineado siempre con la gestión nacional de turno. Como se mencionó al inicio del trabajo, a nivel nacional la política estaba regida por el modelo kirchnerista, desde lo estrictamente social se encuentran políticas inclusivas, integrales y territoriales, la amplitud de mirada llegó incluso a comunidades pequeñas, aisladas y como tal con sus derechos vulnerados.

A partir de la implementación del Plan de Abordaje Integral Ahí, con un claro abordaje intersectorial e interjurisdiccional, así como la mirada territorial de las políticas sociales nacionales; la comunidad de Punta de los Llanos accedió a la posibilidad de diseñar, junto a referentes municipales, provinciales y nacionales, su propia política. Como característica, por un lado, respondía a sus necesidades y por otro, les permitía entablar vínculos y redes solidarias organizando y fortaleciendo la localidad.

Intervención en el Territorio

La propuesta desarrollada en la localidad a partir de los planteos de la MGL, se concibió desde la perspectiva de trabajo en cuatro polos principales: Prestaciones y servicios (salud, educación y trabajo), Infraestructura social (infraestructura y equipamiento), Organización social y promoción de derechos (fortalecimiento de la MGL y promoción de derechos) y Producción y de servicio (asistencia y financiamiento). Articulados con los recursos de los diferentes Ministerios.

“Participar de la mesa me sirvió porque aprendí mucho y yo también aporté lo mío, eso es lo lindo que todos podemos opinar y aportar lo poco que sabemos. Nadie te niega el derecho a opinar” (Rubén, entrevista, 14 de septiembre de 2011).

Acceso a la educación

Desde sus inicios, emergía como preocupación en la MGL el escaso nivel de escolarización alcanzado por los habitantes de la comunidad. Es así que las articulaciones realizadas desde la mesa de gestión fueron con el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, Ministerio de Educación de la Provincia, Coordinación Provincial del Plan FinEs, CDR, Municipio, Instituciones de la comunidad, y comunidad en general.

Es bien sabido que la educación es un pilar fundamental para lograr el desarrollo de las comunidades. El proceso de gestión aquí descripto fue fundamental en tres aspectos: afianzar el trabajo de la mesa, que el mismo se visualizara en la comunidad y el más importante de ellos la posibilidad de acceder a la educación como derecho.

A partir de estas consideraciones, se implementó el Programa de alfabetización “Yo sí puedo”, destinado a jóvenes y adultos que no contaran con habilidades de lecto-escritura. Del mismo, se obtuvo 37 graduados, en su mayoría madres de familia con hijos escolarizados. Como segunda instancia se efectuó el Plan FinEs Primario y Secundario, cuyo propósito era ofrecer a los jóvenes y adultos un Plan de terminalidad educativa específico, es decir, adaptado a sus posibilidades y necesidades con el objetivo de concluir estudios primarios y/o secundarios. Desde la lógica de inclusión es que se decidió concretar este plan en todas las localidades incluyendo las rurales, donde existían posibles estudiantes que reunieran las condiciones y fundamentalmente que expresaran su deseo de concluir sus estudios.

“Nosotros somos gente común, y poder lograr a través de nuestra organización que se implemente el Plan Fines es algo muy importante que hemos logrado y ver que se puede nos da más ganas de seguir haciendo cosas, ahora nos sentimos capaces de afrontar todas las necesidades” (Mónica, entrevista, 21 de noviembre de 2012).

Hacer efectivo el plan fue una tarea municipal, ya que el mismo se hizo cargo del pago a docentes y el traslado hacia diferentes localidades departamentales. Desde el año 2012 a 2017 se graduaron, en los dos niveles, un total de 394 personas de diferentes edades. Además, el Municipio continúa implementando el sistema de becas incentivo, para estudiantes del nivel terciario, que cursan la carrera docente de nivel primario, en la localidad de Patquía, distante a 37Kms. y poniendo a disposición un servicio de transporte gratuito.

En cuanto al nivel universitario, mediante un acuerdo de cooperación entre la Universidad Nacional de La Rioja y La Municipalidad de Ángel V. Peñaloza, se instaló la Delegación Académica de Tama en el año 2011, la que inició con 2 carreras: Licenciatura en Ciencias de la Educación (a cursarse en 5 años) y Técnico Universitario en Informática (ciclo de 2 años). La Delegación abrió sus puertas con 50 inscriptos. En el año 2016, se sumó la carrera de Enfermería Universitaria (3 años) con 120 inscriptos. En 2017 se abre la carrera de Contador Público (4 años) con 55 inscriptos, y en el año 2018 se incorpora la Carrera de Tecnicatura en Guía de Turismo (3 años), con 68 inscriptos; lo que hace un total de 347 matriculados activos en la delegación universitaria.

Para que la universidad en el Departamento fuera una realidad, el gobierno municipal facilitó un espacio edilicio en desuso el cual acondicionó para este fin. También proveyó de personal administrativo y de servicio general, aparte de la delegada académica y el administrativo que dependen de la Universidad Nacional de La Rioja. Además, financia el transporte para los estudiantes que provienen de las diferentes localidades, al cual acceden sin costo alguno e implementa un sistema de fotocopiadora para que los estudiantes puedan obtener apuntes de modo gratuito. Como así también aporta combustible para el traslado de docentes, los que provienen en vehículos de la UNLaR de departamentos vecinos, y realiza el mantenimiento de esos vehículos que trasladan a los docentes.

Acceso a la cultura

La conformación del grupo de murga “Nosotros los de Punta”, es una propuesta que surgió de los jóvenes y padres que participaban de la mesa, quienes expresaban que no existían espacios de contención para niños, niñas y adolescentes. En ese momento participaron 150 niños, niñas, adolescentes y jóvenes, entre ellos niños con discapacidad y sus padres.

“Mientras las actividades sean para bien de mis hijas y los jóvenes del pueblo lo voy hacer, yo no tuve esa posibilidad y creo que el futuro son ellos, entonces en todas las actividades los voy apoyar y acompañar - bailo hasta en los ensayos de la murga- Creo que si los jóvenes tienen actividades ocupan su mente en cosas positivas” (María, entrevista, 21 de noviembre de 2012).

El proyecto se logró mediante un convenio entre nación y el municipio como institución responsable, teniendo en cuenta que en la comunidad no existían instituciones de la sociedad civil con personería jurídica al día. La murga llegó a formar parte de la identidad de la comunidad y se presentaba cada evento organizado. Como propuesta abierta, llegó a involucrar a cualquier vecino que se animara a participar. Como resultado además de la actividad concreta, emergieron y se fortalecieron liderazgos jóvenes en pos del bienestar comunitario.

En esta misma línea se elaboró con los jóvenes un proyecto denominado “Banda Juvenil” en el marco del Programa “Nuestro Lugar”. A modo de concurso diseñado para adolescentes de entre 14 y 18 años, con el objetivo de promover la inclusión y la participación a través de la creación, el diseño y la ejecución de proyectos que sean de su interés, permitiendo el desarrollo de sus capacidades y potencialidades en el ejercicio pleno de su ciudadanía. La banda se concretó y funcionó alrededor de dos años, discontinuada por diversos motivos. Sin embargo, surgieron nuevas demandas, entre ellas clases de baile y canto, folclore, patín, aerobic, que se brindan en el CIC y se sostienen hasta la actualidad.

Acceso a la Economía Social

Desde esta óptica se buscó promover el movimiento cooperativo, impulsado como una herramienta para la creación de empleo genuino, la reconstrucción de tejido social y el desarrollo local.

En las reuniones de mesa otra de las problemáticas planteadas fue la falta de fuentes de trabajo genuinas, como la escasez de empleo formal. Ahí surge la posibilidad de conformar nuevas cooperativas de trabajo, financiadas a través del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

Se conformó la cooperativa con 16 jóvenes y adultos, destinada a realizar construcciones edilicias, obras públicas, mejoras en la urbanización. Es decir, obras que favorecen el crecimiento, desarrollo y diseño urbano de la comunidad. En un primer momento, necesitaron apoyo del municipio, específicamente de Arquitecto para realizar el diseño técnico de las propuestas; situación que se fue revirtiendo y en la actualidad las cooperativas cuentan con arquitecto y contador propio. Fue la responsable de la construcción del Centro Integrador Comunitario (CIC).

Otra línea de trabajo, promovida por nación, que aprovechó la mesa fue el fortalecimiento de la economía familiar (talleres familiares); el programa buscaba promover el desarrollo económicamente sustentable de las economías regionales, y contribuir a la creación de autoempleo como al mejoramiento de las condiciones de vida, a través de oportunidades de inclusión socioeconómico.

El fortalecimiento estaba destinado a aquellos pequeños productores y/o emprendedores familiares, que contaban con los saberes necesarios para llevar adelante un emprendimiento productivo de forma responsable y sustentable pero que, luego de la crisis, quedaron desprovistos de insumos, herramientas o equipamiento para desarrollarlo. Se fortalecieron de este modo 24 familias, de las cuales 18 continuaron trabajando activamente. La mesa estableció como estrategia que los emprendedores asistieran a las reuniones y comentaran respecto a resultados: fortalezas y debilidades.

Acceso a la vivienda

La falta de vivienda fue otra de las problemáticas planteadas en las reuniones de la mesa. Luego de varias presentaciones conjuntas, en las que se fue detallando las condiciones de las familias que no tenían vivienda propia, el Ministerio de Infraestructura de la Nación tomó la decisión de construir 16 viviendas sociales en la localidad. Si bien fue aprobada la propuesta, no se realizó el depósito correspondiente para finalizarlas. En la actualidad la obra está inconclusa, por falta de fondos, hace 4 años.

Acceso a la salud

Una problemática acuciante en la comunidad era la falta de profesionales médicos especializados. En 2010 comenzaron a realizarse operativos de salud dos veces por año, mediante los cuales se disponía de 7 médicos especialistas: médico clínico, pediatra, odontólogo, oftalmólogo, cardiólogo, radiólogo y generalista, procedentes de la provincia de Buenos Aires. La iniciativa conjunta entre los Ministerios de Desarrollo Social y de Salud de la Nación, consistía en una formación de seis vagones con consultorios médicos, preparados para la atención primaria de la salud y el asesoramiento en políticas sociales, recorriendo el país como ministerio itinerante.

En el presente siguen siendo escasos los profesionales médicos en el departamento, el sistema de salud provincial no dispone de los recursos necesarios para asegurar este derecho a la población. Como estrategia, el gobierno local (municipal) mediante aprobación del Concejo Deliberante, decidió disponer parte de su presupuesto para salud. De este modo, contrataron 12 profesionales: pediatra, ginecólogo, cardiólogo, diabetólogo, neurólogo infantil, 2 kinesiólogas, terapista ocupacional, psicóloga, psicopedagoga y odontóloga. Es así que, desde 2015, estos especialistas atienden de manera gratuita a la población en los dos CIC del departamento, situados en Tama y Punta de los Llanos respectivamente.

Acceso a la Información

En esta línea se fomentaron diversas capacitaciones, la modalidad elegida fue talleres y charlas-debate, éstas organizadas y desarrolladas en el marco de la mesa local permitieron a la comunidad sentirse sujetos provistos de información. Las temáticas trabajadas fueron: Políticas públicas, Las conquistas de la mujer, Ley nacional de violencia de género Nº 26.485, Ley provincial de protección integral de niñas, niños y adolescentes Nº 8.848, el Programa Primeros Años, Prevención de Enfermedades de Transmisión Sexual, Obras de teatro sobre escenas de la vida cotidiana, Alimentación saludable y manipulación de alimentos, Adicciones. Siempre se contó con importante concurrencia, tanto de la localidad como del departamento.

Acceso a la Identidad

Otra de las necesidades que abordó la mesa de gestión, es la falta de una oficina de registro civil en la comunidad. Ello impedía a los pobladores, el poder acceder de manera inmediata al registro de su identidad. Para las primeras respuestas se fueron gestionando campañas en coordinación con el Registro Civil y el Centro de Acceso a Documentación. Las demandas que se registraron en mayor porcentaje fueron: renovación del Documento Nacional de Identidad de los 5 y 14 años y documentos ilegibles e indocumentados.

Luego de diversas gestiones, se decidió facilitar una oficina del CIC para que funcione una delegación del Registro Civil en Punta de los Llanos.

Consideraciones finales

Resulta difícil arribar, en esta etapa del trabajo, a cuestiones relativamente cerradas, ya que los procesos en territorio requieren un tiempo prolongado para poder ser estudiados con mayor profundidad. Por lo tanto, en este apartado se hará referencia al modelo de gestión asociada, como medida que permite al estado y la sociedad civil planificar y gestionar de modo compartido (co-gestionar); y la participación social viéndola desde el ejercicio constante de democratización y el ejercicio ciudadano, que permite a cada actor traducir sus necesidades y/o demandas en resultados y productos tangibles.

La experiencia de Punta de los Llanos, provincia de La Rioja, es relativamente novedosa para la realidad provincial. Se pudieron evidenciar cambios significativos, producto de la participación social y construir viabilidad en el acceso a derechos, a través de los procesos de gestión implementados.

Es posible coincidir, con los autores seleccionados, en que la finalidad de la participación social es garantizar la congruencia entre decisiones y necesidades. Ella se construye en función de la interacción que se establece con el otro. Además, es necesario considerar que no todo proceso de participación se inicia con el mayor aporte posible de los participantes, en cuanto a toma de decisiones. En todo caso, se va construyendo gradualmente, dependiendo de la eficacia del proceso y del modo en que los actores van apropiándose del control sobre las decisiones.

Para el caso de la implementación del Plan Ahí en la localidad de Punta de los Llanos, es posible evidenciar la práctica ciudadana de múltiples y diversos actores. En base a la organización y realización de actividades en la mesa local, se ponen en evidencia actores que nunca antes se visibilizaron por diferentes motivos: no se contaba con un espacio de intercambio donde pudieran manifestarse y aportar los actores comunitarios cada uno desde sus capacidades y potencialidades, la escasa disponibilidad horaria frente a obligaciones cotidianas, patrones culturales, confrontaciones religiosas entre vecinos de distinto credo, entre otros posibles.

Mediante el proceso de intervención se pudo caracterizar a la comunidad como activa, ya que son evidentes los resultados cristalizados en acciones visibles. La comunidad solo precisó de apoyo técnico- político como impulso para auto y cogestionarse. También para realizar un seguimiento y fortalecimiento de estos procesos y expresiones organizativas, en el propio devenir sujetos sociopolíticos.

Si bien es cierto los procesos participativos no resultan novedosos en el contexto en que se desarrolló esta experiencia, sí lo fue desde la particularidad local, rompiendo con el patrón clásico de prestación de servicio y con la visión del beneficiario pasivo; aquel que piensa que no tiene nada que aportar en el mejoramiento de su calidad de vida, y que no puede asociarse con otros para incidir en las modalidades de atención de las problemáticas.

La conformación de la mesa de gestión en esta comunidad generó apertura al diálogo, interacción social y, poco a poco, fue generando mayor proximidad e intercambio entre vecinos y autoridades. Un claro ejemplo de la potencialidad que esta asociación tiene es todo lo logrado en materia de educación. Es, sin lugar a dudas, trascendental para la comunidad la cantidad de personas que pudieron acceder a educación formal. Esto sin mencionar lo significativo que resultó, para aquellas personas sin alfabetización, quienes de aprender a leer y escribir pudieron avanzar hacia el acceso al nivel universitario.

A pesar de ser una comunidad con característica de prevalencia patriarcal, desde la mesa de gestión y con la presencia de diferentes actores vinculados a la toma de decisiones, (comunidad, instituciones y gobierno local) fue posible promover acciones desde la mirada de igualdad y equidad. La comunidad organizada pudo reflexionar su particularidad y proponer alternativas de espacios compartidos, desde una perspectiva muy distinta a la lógica asistencialista predominante.

“Yo trabajé siempre por la comunidad con el grupo de la iglesia, a partir de la mesa de gestión se logró la participación, me relaciono con vecinos que antes ni conversaba, además el poder hablar de igual a igual con el intendente, con las autoridades nacionales solo lo podemos vivir quienes venimos a las reuniones” (Soledad, entrevista, 8 de agosto de 2012).

“Mis amigas me preguntan por la mesa, cuando llego a casa mi marido me pregunta, cómo estuvo la reunión, a veces me despierta de la siesta para que vaya a las reuniones, está incorporado a mi vida participar” (Lucía, entrevista, 23 de agosto de 2012).

En la mesa de gestión se ejercitó, entre otras acciones, la opción de emplear roles rotativos (coordinador, secretario) esto les permitió a todos sentirse parte de ese espacio de participación democrático. La participación en estas experiencias de gestión, parece animar a los integrantes de la misma para ocupar espacios relevantes en la toma de decisión local, así es posible mencionar una participante que se postuló y accedió al cargo de Concejal Departamental. Lugar estratégico para incidir directamente en las decisiones que repercuten en la comunidad, y por supuesto de fortalecimiento de la mesa participativa.

Es notable el énfasis puesto en el fortalecimiento y reconocimiento de los derechos y deberes ciudadanos, entre los participantes de la mesa. Desde que estos ciudadanos asumieron un rol proactivo, la meta fue trabajar para toda la comunidad, pero no una comunidad que los exceda sino de la que son parte y en la que tienen parte.

Por otra parte, y teniendo en cuenta los objetivos del Plan Ahí, se puede decir que ésta fue una experiencia que permitió la iniciativa individual y de grupos, donde se pudo visualizar modalidades diversas de circulación del poder. La mayoría de los integrantes de la mesa, pudieron opinar sobre las temáticas abordadas. Pudieron sentir que su opinión tenía el mismo nivel de decisión e influencia, debido al ejercicio democrático participativo, el que sobresale más allá de la posición social y política que cada quien ocupe.

Es posible encontrar una comunidad como Punta de los Llanos transitando un proceso de transformación, a partir de considerar a la participación no como técnica de gestión (cuyo objeto es mejorar la eficiencia del Estado y la aceptación de las políticas públicas), sino como un instrumento en el cambio de las relaciones de poder. Además de que favorece prácticas inclusivas e integradoras.

En procura de la continuidad del proceso de cogestión, sería fundamental que el Estado continuara con políticas públicas pensadas desde el territorio. La experiencia sistematizada constituye un primer paso para la organización comunitaria, en procura de dar respuesta a las diversas problemáticas locales. Si bien es cierto se comparte en este texto una experiencia local, la misma ha significado un giro interpretativo y relacional sobre la comprensión del territorio, también es posible decir que ha sido transformadora.

Es notable que la gestión a nivel de mesa local, acompañada por organismos gubernamentales promueve el desarrollo de espacios tendientes al ejercicio de relaciones democráticas. Éstas, implican la restitución de derechos y responsabilidad por parte de los actores sociales, donde parece existir el terreno fértil para generar igualdad. Se desprende del análisis empírico la función integradora del territorio cuando es resignificado, que se hace evidente cuando las partes se ven representadas en las decisiones asumidas para el conjunto.

El hecho de que las reuniones de mesa se hayan concretado semanalmente, favoreció a la co-participación en la gestión de las acciones comunitarias, a partir de la cual fue posible desarrollar estrategias integrales, y evidenció el protagonismo de los actores de la mesa de Punta de los Llanos fortaleciendo la concepción de derecho en democracia. Las/os actores que decidieron brindar su testimonio se sintieron empoderados, incluso asumieron luego del periodo estudiado Concejalías departamentales.

De todo el proceso aquí plasmado surgen dos nuevos interrogantes que pueden trabajarse en una investigación prospectiva. Por un lado, de qué modo la participación se vincula a las representaciones sociales de los sujetos. Por otro lado, reflexionar la perspectiva de género, atento a la fuerte presencia de las mujeres en la implementación del Plan de Abordaje Ahí. Con esta mirada de la participación, los sujetos se constituyeron como tales, modelando la realidad y construyendo una ciudadanía diferente, comprometida en la respuesta a los problemas.

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1 Aunque no se coincide con la noción de ajuste, ya que rememora procesos autoritarios, lineales en los que había que recuperar el orden. Ajustar lo desajustado. Se coloca el término por ser parte de la denominación de una etapa del proceso de gestión que interesa.

Asentamientos precarios del Gran Resistencia. La tolerancia como política, la precariedad como resultado

Miguel Ángel Barreto, María Laura Puntel y

Evelyn Roxana Abildgaard

Introducción

En el sustrato de la producción del espacio urbano capitalista, la tendencia a la segregación es una pulsión constante. Harvey afirma que se encuentra imbricado con la acumulación capitalista, y por ende, con la apropiación de la plusvalía que genera el desarrollo urbano y territorial.[1] Segregación que solo puede ser contrarrestada por la regulación e intervención del Estado bajo gobiernos que garanticen derechos sociales.

El avance sostenido del neoliberalismo a nivel global desde mediados de los años setenta del siglo pasado ha hecho aflorar de nuevo la marginación urbana de manera progresiva, incluso en aquellos países desarrollados, donde parecía que inexorablemente iba camino a desaparecer (Wacquant, 2013). Peor lo sucedido en el mundo menos desarrollado, donde las políticas de ajuste globales acentuaron la pobreza y los procesos de urbanización informales (Davis, 2007), que según los estudios globales de la Organización de la Naciones Unidas (ONU) afectaba a más de 1000 millones de habitantes a inicios del siglo XXI (UN-HABITAT, 2003).

En América Latina y en particular en Argentina, los asentamientos urbanos precarios han formado parte desde siempre del crecimiento de las ciudades, pero en las últimas décadas han vuelto a cobrar importancia. Tuvieron un avance significativo con las políticas neoliberales de finales del siglo pasado y tan solo una muy leve disminución durante la primera década del presente siglo, en la que predominó una importante etapa de crecimiento económico, de creación de puestos de trabajos y de políticas sociales redistributivas, bajo las políticas antineoliberales que predominaron en varios países de América Latina durante este período (Araníbar y Rodríguez, 2013).[2]

Entre 2003 y 2015, en el marco de la Política Federal de Vivienda, el gobierno argentino implementó una producción habitacional récord que alcanzó las 900.351 soluciones habitacionales terminadas (SSDUV), a las que podría agregarse 160.000 soluciones más, provistas por el programa de créditos blandos Pro.Cre.Ar, implementado a partir del 2011 y hasta junio de 2015. Sin embargo, el déficit habitacional en Argentina, si bien disminuyó en términos relativos del 30% al 25% de los hogares particulares entre los censos del 2001 y el 2010, se mantuvo prácticamente inalterable en torno a los 3.000.000 de hogares que habitan en viviendas precarias o padecen de hacinamiento, debido al crecimiento de la población y particularmente al crecimiento del número de hogares, los cuales se incrementaron en mayor proporción que la población por cambios de composición.[3] A la vez, la imposibilidad de acceso a una vivienda adecuada por vía del mercado formal por falta de ingresos suficientes se contrasta con el dato de que casi un 20% del parque habitacional del país se encuentra desocupado. En el censo del 2010 había 2.494.618 viviendas deshabitadas, que equivalen a una de cada cinco viviendas (Barreto, 2015). La falta de ingresos suficientes y la escasa ayuda y regulación pública del mercado del suelo y la vivienda llevan finalmente a que los sectores de bajos ingresos resuelvan sus necesidades habitacionales de manera precaria a través de la ocupación informal de suelos no aptos para la urbanización y la construcción de viviendas precarias para subsistir.

En este marco, el objetivo de este trabajo es brindar un panorama de la problemática de los asentamientos precarios en el Área Metropolitana del Gran Resistencia (AMGR) y analizar las políticas seguidas para contrarrestarla, desde una perspectiva histórica y multidimensional. Esta perspectiva considera que la problemática de las villas y asentamientos no se circunscribe solo a la falta de viviendas adecuadas, sino que esta carencia se encuentra en estrecha relación con factores económicos, sociales, culturales y políticos que se retroalimentan, cuyo abordaje debe ser integral, desde un enfoque de derechos por parte del Estado, que en otros trabajos se ha denominado “Hábitat digno” (Barreto, 2010) para que no resulte contraproducente y solo conlleve a su reproducción.[4]

Las políticas seguidas en el AMGR para atender este problema pueden clasificarse en tres tipos, enumeradas de acuerdo con el orden de importancia que han tenido: regularización dominial y parcelaria, mejoramiento de barrios y de viviendas, y desalojos o relocalizaciones. Luego de analizarlas, se concluye que las intervenciones nunca implicaron una trasformación sustancial en la calidad del hábitat precario de las villas y asentamientos, sino más bien fueron paliativos que mitigaron la precariedad extrema de estos barrios, contribuyendo a su reproducción y que para avanzar hacia una disminución sustancial de esta precariedad, es necesario modificar la pasividad en la producción de estos asentamientos, así como las posteriores actuaciones sectoriales y focalizadas, y promover intervenciones integrales en diferentes escalas territoriales, conducentes a lograr una meta satisfactoria de hábitat digno para generar territorios articulados e integrados a partir de estándares universales de urbanización y servicios sociales para todos los estratos sociales.

En busca de la precisión de la problemática

Los asentamientos urbanos precarios son un fenómeno socioespacial singular del proceso de urbanización y una de las principales vías por la que muchos hogares de bajos ingresos, resuelven precariamente sus necesidades habitacionales en las ciudades argentinas por no poder acceder a una vivienda adecuada, ya sea a través del mercado formal (vía alquiler o compra) por carecer de ingresos suficientes, o a través de la ayuda estatal, por ser esta insuficiente frente la magnitud de la necesidad habitacional. En trabajos anteriores hemos dicho que los asentamientos precarios son áreas urbanas fuertemente deficitarias, existentes dentro y en las periferias de las ciudades, que por diferentes circunstancias, fueron alguna vez ocupadas bajo formas jurídicas ilegales por hogares de bajos ingresos, con la finalidad de satisfacer sus necesidades habitacionales básicas, mediante la construcción o auto-construcción de viviendas precarias, que, con el transcurrir del tiempo, por efectos de su forma de producción y de las situaciones de exclusión de sus habitantes, conformaron barrios pobres con formas de enclaves, por diferencias físicas, sociales o culturales, del resto de la ciudad. Las condiciones de los hogares que habitan estas áreas son una de las expresiones más críticas de la pobreza y de la marginación urbana (Barreto, 2010: 166).[5]

Si bien hubo avances en distinguir diferentes tipos de configuraciones, como por ejemplo las que realizaron (Benítez, 2000 y Cravino, 2006) entre “villas” (originalmente “villas miserias”) y “asentamientos” (originalmente “asentamientos informales”), aún esta en discusión una definición operativa consensuada sobre este fenómeno, para poder avanzar en su medición y caracterización cuantitativa, dado que el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) a través de los Censos Nacionales de Población, Hogares y Viviendas (CNPHV) releva un conjunto amplio de indicadores relacionados con la vivienda y el hogar (INDEC, 2012), pero no dispone de una definición operativa ni de un set de indicadores para cuantificar estos tipos de barrios, ni tampoco los identifica a nivel cartográfico.

La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUV), que es la que realiza a través de la Dirección Nacional de Políticas Habitacionales, periódicos estudios relacionados con la evolución de la situación habitacional (Ver SSDUV, 2011), tampoco dispone de una definición operativa, ni de estudios sistemáticos sobre estos asentamientos. En 2003 había elaborado un “Diagnóstico de la Situación Habitacional Urbana” a partir de la información brindada por la Encuesta de Condiciones de Vida (2001) realizada por el programa Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO), que diferenció dos tipos de situaciones: “barrios con trazados urbanos” y “villas de emergencia y asentamientos”, aunque no especificó en dicho diagnóstico los criterios utilizados para diferenciar ambos tipos de unidades espaciales (SSDUV, 2003). Más cercano en el tiempo, acordó con la Universidad Nacional de Quilmes la elaboración de un nuevo método para evaluar la calidad de la situación habitacional a partir de los datos aportados por el CNPHV, que brinda un panorama más amplio de la problemática, sustentado en un abordaje más integral del concepto de vivienda y sus funciones (SSDUV y UNQ, 2007). Este método confeccionó “indicadores sintéticos” que comprendieron tanto a la calidad del parque habitacional, como a la calidad de ocupación de la vivienda. Si bien este método evalúa la calidad del entorno de las viviendas, tampoco alcanza a definir, identificar y cuantificar estos tipos de asentamientos por las inconsistencias de los datos censales (Barreto y Ebel, 2013).

El registro y estudio del problema ha estado restringido hasta hace poco a abordajes locales, realizados por gobiernos municipales, provinciales o centros de investigación académicos públicos y privados. Sin embargo en estos estudios cada organismo utiliza criterios propios en relación al tema, que en muchos casos realizan una reducción del problema a la dimensión jurídica del suelo, ya sea por las presiones de los propietarios que quieren recuperar el valor de los predios ocupados, ya sea por las presiones de los ocupantes que requieren resolver (al menos precariamente) la ilegalidad de sus situaciones de residencia para evitar ser desalojados o para acceder a los servicios básicos de luz eléctrica y agua potable, ya sea por el propio interés de los gobiernos locales para cobrar tributos, ya sea por cuestiones ideológicas, etcétera. Situación que lleva finalmente a importantes subregistros del problema.

A nivel global, la Organización de las Naciones Unidas, reconociendo las limitaciones para medir la multidimensionalidad del problema, adoptó una definición restringida, limitada exclusivamente a las características físicas y legales de estos barrios, y excluyó las dimensiones sociales y culturales, más difíciles de unificar criterios similares entre los diferentes países. Esta definición identificó las siguientes características comunes:

-Acceso inadecuado al agua potable;

-Acceso inadecuado a servicios de saneamiento y otras infraestructuras;

-Mala calidad estructural de la vivienda;

-Hacinamiento;

-Tenencia insegura de la residencia (UN-HABITAT, 2003: 12).

Estos indicadores pueden ser dimensionados en el caso de la Argentina a través de variables similares del CNPHYV; sin embargo, por la forma en que se construyen estos datos, solo es posible cuantificarlos de manera desagregada y no georeferenciados en cada ciudad para identificar en el espacio urbano su correlación, lo que permitiría identificar en el territorio de manera indirecta los asentamientos. Al no existir esta posibilidad, la caracterización y el dimensionamiento del problema se restringe a un relevamiento directo en el terreno.

Es esto lo que ha realizado recientemente a Estado argentino a través del Relevamiento Nacional de Barrios Populares llevado a cabo por la Jefatura de Gabinete de Ministros y distintas organizaciones sociales entre agosto de 2016 y mayo de 2017,[6] trabajado en forma conjunta con la ANSES, los ministerios de Desarrollo Social e Interior de la Nación, a partir del cual se constituyó a través del Decreto 358/17 el Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), para ser incoporado al Registro Nacional de Bienes Inmuebles del Estado (RENABE), creado en el ámbito de la Agencia de Administración de Bienes del Estado mediante el Decreto 2670/15. Dicho Registro cuenta con los cerca 4.228 barrios relevados que afecta a 3.500.000 de personas que lo habitan. Para este Registro son barrios populares aquellos que se encuentren integrados con un mínimo de 8 familias agrupadas o contiguas, en donde más de la mitad de la población no cuente con título de propiedad del suelo ni con acceso regular a al menos 2 de los servicios básicos (red de agua corriente, red de energía eléctrica con medidor domiciliario y/o red cloacal).

La problemática en el Área Metropolitana de Gran Resistencia

El AMGR está compuesto por cuatros municipios. El más importante es Resistencia (capital de la provincia del Chaco, Argentina) y los restantes son Fontana, Barranqueras y Puerto Vilelas. Entre estos cuatro municipios existe un continuo urbano y se encuentran muy imbricados en sus relaciones desde el punto de vista residencial, laboral, comercial y de equipamientos y servicios, lo que hace de ellos una unidad territorial. Sin embargo, no cuenta con un gobierno metropolitano, ni con una unidad real de coordinación, cada uno de estos municipios tiene una administración autónoma, con grados muy diferentes de capacidad institucional y, por lo tanto, la información generada por ellos no se encuentra coordinada ni articulada, y presenta diferentes criterios y niveles de definición. Ninguno cuenta con un relevamiento y seguimiento sistemático de la evolución de asentamientos precarios de su jurisdicción, solamente identificaciones de casos puntuales referidos a asentamientos en suelos municipales sobre los que han realizado alguna intervención. Siempre fue el Estado provincial, a través de sus diferentes organismos sectoriales, el que ha intervenido en el AMGR como unidad territorial y el que ha realizado una mayor sistematización de información, aunque, con fuerte acento en los asentamientos precarios en suelos que han pasado al dominio provincial.

Es una de las áreas metropolitanas de la Argentina donde este problema adquiere mayor relevancia, tanto en lo cuantitativo (en términos proporcionales en relación con el total de la población) como cualitativos (por el grado de necesidades insatisfechas en relación con las de otras regiones del país) (Barreto et al., 2012).

En el año 2008, el programa provincial “Territorio Urbano”, dependiente del Instituto Provincial de Desarrollo Urbano y Vivienda (IPDUV), sistematizó la información disponible hasta entonces, de todos los asentamientos de origen informal registrados a partir de presentar algún problema dominial de suelo en el AMGR, según estuvieran asentados en tierras de dominio privado, público provincial o público municipal. Esa sistematización arrojó la existencia de 180 asentamientos en el AMGR y se elaboró un mapa con la localización de los mismos.[7]

Sobre la base de esta identificación parcelaria y teniendo en cuenta que no se realizó un censo de la población residente, integrantes del equipo de investigación del Instituto de Investigación y Desarrollo en Vivienda, de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional del Nordeste (IIDVI-FAU-UNNE), aplicaron una técnica indirecta de conteo de viviendas por medio de fotos satelitales (Barreto, Alcalá, Benítez, Depetris y Kiszka, 2012) y pudo estimar la presencia aproximada de 113.988 habitantes en estos asentamientos informales, equivalente al 30% de la población urbana total del AMGR, según los resultados del Censo 2010.

El Ministerio de Desarrollo Urbano y Territorial del Chaco, creado luego en base a la experiencia de este programa, identificó a través del Registro Único de Beneficiarios del Hábitat (RUBH) 280 asentamientos informales en el AMGR. Para actualizar el estudio realizado en 2008, en una investigación anterior (Barreto, Abildgaard, Cazorla, Cerno y Puntel, En prensa), miembros del equipo han procedido a identificar, mediante la técnica antes utilizada de interpretación de fotos satelitales, los asentamientos inf ormales recientemente conformados y se los agregó al relevamiento anterior; con esta identificación se elaboró un nuevo mapa de localización actualizado al 2015 (figura 1). En 2008 se habían identificado 1155 polígonos dominiales que contenían los 180 asentamientos del AMGR, que se decía había por entonces y que alcanzaban a una superficie total de 1055 hectáreas. Lo que arrojaba una densidad promedio de 108 habitantes por hectárea en villas y asentamientos. De acuerdo con este nuevo relevamiento indirecto, se identificaron 1332 polígonos, que alcanzan una superficie de 1216 hectáreas.

Figura 1. Barrios originados como villas y asentamientos del AMGR. 2015

Fuente: elaboración Cazorla, Cerno y Puntel, sobre la base de foto satelital.

Ante la imposibilidad de realizar un conteo de las viviendas existentes dentro de estos polígonos (como se hizo anteriormente), se realizó un análisis por densidad promedio de población a partir tres casos.[8] Con base en la densidad de cada uno de los casos testigos, se obtuvo una densidad promedio de 96 habitantes por hectárea, algo menor a los 108 habitantes por hectárea que había dado el cálculo de 2008. De acuerdo con esta nueva densidad, y con la superficie total de 1216 hectáreas de los 1332 polígonos actuales, se estimó que en 2015 habría aproximadamente 116.736 habitantes en barrios que fueron originados a partir de villas y asentamientos en el AMGR. Esta cantidad de habitantes representa al 30,3% de los 385.726 habitantes que había en el AMGR en el CNPYV del 2010. En el relevamiento realizado por las organizaciones sociales que figura en el RENABAP, se han identificado 256 barrios populares en el AMGR, una cifra bastante cercana a la que se identificó a través de esta investigación mediante un método indirecto de relevamiento.

Origen y evolución del problema

Es muy difícil establecer algún origen a este problema, ya que los asentamientos informales acompañaron desde los inicios el crecimiento de este conglomerado urbano, ya que desde que comenzó como cabecera de puente para ingresar al interior chaqueño a finales del siglo XIX (1878) (Bruniard y Bolsi, 1975), esta población ha estado signada por la precariedad habitacional. Sin embargo, la conformación de los primeros asentamientos precarios datan de mediados del siglo pasado, más específicamente a inicios de la década del 60, cuando comenzó a aclararse el proceso de urbanización regional y se produce un “estallido” de Resistencia (Bolsi, 1985).

Al analizarse en detalle la evolución de los datos censales desde 1947 hasta 2010 (tablas 3 y 4) puede observarse que el crecimiento del AMGR se aceleró a partir del censo de 1970, en correlación con la aceleración del crecimiento de la población provincial y de la población urbana en particular. Los factores que explican esta situación son, por una parte, la disminución del proceso de expulsión de población provincial hacia los principales centros urbanos del país, y en segundo lugar, el inicio de una de las primeras crisis importantes de la producción agrícola provincial, asociada a la pérdida del precio internacional del algodón (Mignone, 2004). El despoblamiento del campo fue constante desde 1960 en adelante y aumentó sobre todo a partir de la década del 90.

Tabla 1. Evolución de la población urbana y rural del Chaco

y el AMGR. 1947-2010

Población

1947

1960

1970

1980

1991

2001

2010

AMGR

64.700

105.552

142.848

220.104

292.287

359.590

385.726

Chaco - población total

430.555

543.331

566.613

701.392

839.677

984.446

1.055.259

Chaco - población urbana

129.629

205.463

266.487

426.844

575.913

784.695

892.688

Chaco - población rural

300.926

337.868

300.126

274.548

263.764

199.751

162.571

Fuente: elaboración Barreto sobre la base de datos de los Censos Nacionales de Población, Hogar y Vivienda.

Tabla 2. Ritmo de crecimiento de la población urbana y rural del Chaco

y el AMGR. 1947-2010

Tasa de crecimiento

1947/1960

1960/1970

1970/1980

1980/1991

1991/2001

2001/2010

AMGR

36,9

30,0

42,6

25,6

20,6

7,8

Chaco - población total

17,8

4,2

21,3

16,3

15,9

7,7

Chaco - población urbana

34,8

25,9

46,3

27,0

30,7

14,3

Chaco - población rural

8,9

-11,8

-8,9

-3,6

-27,6

-22,8

Fuente: elaboración Barreto sobre la base de datos de los Censos Nacionales de Población, Hogar y Vivienda.

Fue en las décadas del 60 y del 70 que se conformaron las principales villas miserias históricas del AMGR. De entonces data la ocupación progresiva de las vías del desactivado Ferrocarril Santa Fe, que dio origen a una sucesión de villas serpenteantes que atraviesan por el noreste todo el largo del área metropolitana, desde el municipio de Fontana, pasando por Resistencia, hasta la zona portuaria de Barranqueras (Coccato, 2006).

De esa época data también el origen del barrio Toba, compuesto de población aborigen de la etnia Qom, migrante del campo a la ciudad. Si bien este barrio fue luego regularizado por una operatoria habitacional, su posterior pauperización y crecimiento poblacional dio origen a varios otros asentamientos informales aledaños (Ebel y Fernández, 2015).

La gran inundación de 1982-1983 también generó una importante expulsión y movilidad de población pobre desde zonas periféricas bajas de la ciudad hacia suelos más aptos sin infraestructuras, que dio origen a varias villas importantes de la ciudad, como Vargas II, J. B. Alberdi, Nazaret y San Valentín (Barreto, 1993).

Hasta inicio de los años 90, numerosas villas también se desarrollaron gradualmente a través de la ocupación de tierras no aptas para la urbanización, como los bordes de lagunas y ríos. La ocupación de varios tramos de la cuenca del Riacho Arazá, cuyo cauce fue modificado por la urbanización, dio origen a otra serie de villas lineales que atraviesan el suroeste del AMGR.

El despoblamiento del campo se aceleró especialmente a partir de la década del 90, como consecuencia de las trasformaciones de la estructura rural (Barreto, 2011). Esta década quedó signada no solo por el acelerado crecimiento de los asentamientos informales, sino en particular por el cambio en sus formas de generación; es que a partir de mediados de esa década comenzaron a surgir las primeras ocupaciones organizadas de tierras, modalidad que se intensificó de la mano del crecimiento de las organizaciones de desocupados “piqueteras” hasta llegar a un pico durante la crisis de 2001-2002, en la que se produjo una cantidad importante de ocupaciones (Barreto, 2011), para luego continuar de manera menos acelerada, en coincidencia en muchos casos, con los periodos electorales.

Sin embargo, si se analiza la evolución de la diferencia intercensal absoluta entre estos censos (tabla 5), puede observase que el crecimiento del AMGR a partir 1970 no se explica solo por la incidencia del proceso migratorio de la población rural empobrecida, sino también por una migración procedente de otros centros urbanos provinciales y especialmente por la reproducción intraurbana de la población de la propia AMGR, entre la que se encuentra la reproducción de población pobre que han generado nuevos asentamientos precarios, como han analizado otros autores (Mignone, 2004; Attias, 2007; Benítez, 1998).

Tabla 3. Diferencia intercensal absoluta de la población urbana

y rural del Chaco y el AMGR 1947-2010

Diferencia intercensal absoluta

1947/1960

1960/1970

1970/1980

1980/1991

1991/2001

2001/2010

AMGR

40.852

37.296

77.256

72.183

67.303

26.136

Chaco - población total

112.776

23.282

134.779

138.285

144.769

70.813

Chaco - población urbana

75.834

61.024

160.357

149.069

208.782

107.993

Chaco - población rural

36.942

-37.742

-25.578

-10.784

-64.013

-37.180

Fuente: elaboración Barreto sobre la base de datos de los Censos Nacionales de Población, Hogar y Vivienda.

Las políticas implementadas

Han existido a través del tiempo distintas formas de abordaje del problema de las villas y asentamientos del AMGR e infinidades de acciones puntuales por parte de distintos organismos del gobierno provincial y de los gobiernos municipales. Para sistematizarlas, es posible agruparlas al menos en tres tipos, enumeradas de acuerdo con el orden de importancia que han tenido: regularización dominial y parcelaria, mejoramiento de barrios y de viviendas, y desalojos o relocalizaciones.

Regularización dominial y parcelaria

Esta política es una de las más utilizadas. Consiste en la intervención del Estado para resolver el conflicto de la propiedad de suelo cuando una parcela o porción de tierra es ocupada de manera irregular por hogares de bajo recursos y para garantizar la permanencia de los ocupantes en el predio en cuestión. La intervención del Estado se desencadena básicamente a partir de la denuncia de ocupación por parte de un propietario del suelo afectado o por pedido de los ocupantes para regularizar su situación.

Tiene dos modalidades básicas: la compra directa y la expropiación. La primera se da cuando el Estado negocia con el propietario la adquisición del predio, como cualquier transacción inmobiliaria. Esta modalidad de solución es poco frecuente, pero suele darse en casos especiales. La segunda es la más habitual, se rige por la Ley Provincial de Chaco N° 2289/78, sancionada durante la dictadura militar, en alineación con la Ley nacional N° 21499/76 de igual tenor, que establece los procedimientos a seguir para la expropiación de un bien privado por parte del Estado con fin de utilidad pública. Este régimen establece principios que legitiman el derecho de propiedad privada del suelo, protegen al propietario afectado y hacen responsable al Estado de resarcir ese derecho mediante indemnización, que se corresponde con el valor de la propiedad, como si se tratara de una compra. Sin embargo, todos los pasos judiciales a cumplirse hacen de un proceso de expropiación una larga tramitación que lleva muchos años de resolución definitiva, con conveniencias para propietarios y ocupantes, y con pocos beneficios para el Estado.

Mediante esta modalidad, el propietario queda resguardado porque la ley establece que la valuación debe realizarse recién al momento de la sentencia, sin considerar la valorización o plusvalía que el propio Estado o habitantes cercanos pudieron haber generado a partir de inversiones en infraestructura o equipamiento social en el predio en cuestión y en su entorno inmediato. Los ocupantes, por su parte, iniciado el proceso de expropiación (a través de una ley particular) se resguardan del desalojo y pueden obtener luego certificados de tenencia precaria que les habilita a gestionar conexiones de servicios básicos como agua potable y luz eléctrica. La obtención de estos servicios representa el primer paso en la consolidación precaria de una ocupación. A partir de su obtención, los ocupantes construyen progresivamente sus viviendas, en muchos casos en suelos no aptos y carentes de infraestructuras, sin asistencia técnica de ningún tipo y fuera de las normas de construcción establecidas. A través de este mecanismo el conflicto del suelo entra en un largo impasse que contribuye a que los asentamientos vayan consolidándose como hábitat precario a través del tiempo.

Esta modalidad se intensificó a fines de los años 90, cuando se aceleraron las ocupaciones masivas y fue la herramienta más importante utilizada por los gobiernos provincial y municipales para intervenir en el problema, al grado de generarse una cultura de negociación entre el poder político de turno, los ocupantes y los propietarios, con importantes implicancias “clientelares” (Magnano, 2005; Barreto, 2005, 2011).

A mediados de los años 90 se creó un programa provincial que duró algunos años, denominado “Plan Tierras”, que tenía por objetivo ocuparse de los procesos de regularización dominial. Este programa dio inicio a 1457 regularizaciones (Magnano, 2005). Con posterioridad, pasó a ocuparse de esto el (IPDUV); al efecto, en el 2001 implementó un programa provincial denominado “Regularización dominial y saneamiento integral del hábitat”, del cual no se tiene datos de su impacto. Desde entonces y hasta 2012 fue este organismo el responsable de ocuparse de este proceso. A partir de 2013 ha quedado en manos del MDUyOT. Hasta mediados del 2015 la legislatura había generado aproximadamente 180 leyes de expropiaciones en el AMGR, la primera de ella data 1973, con un fuerte incremento a partir de finales de la década del 90. Cabe consignar que las leyes particulares caducan a los dos años si no siguen los pasos estipulados, lo cual se subsana con el desalojo o una nueva ley de prórroga.

En las expropiaciones originadas por pedido de los ocupantes para regularizar su situación, el proceso se inicia con un petitorio que ellos realizan. Un diputado es quien lleva adelante la iniciativa parlamentaria, formulando el Proyecto de Ley. Mediante Actuacion Simple se eleva el proyecto a la Comisión de Tierras, junto a los informes correspondientes y favorables de los distintos organismos del Estado. El dictamen pasa a la Comisión de Asuntos Constitucionales y si el despacho es favorable pasa a ser tratada en sesión ordinaria de la Cámara de Diputados de la Provincia de Chaco. Si el proyecto es aprobado, se sanciona la Ley de Expropiación del caso particular planteado.

La norma declara de utilidad pública e interés social y sujeto a expropiación el inmueble y faculta al MDUyOT para que se adjudique en venta a los actuales ocupantes por tratarse de familias carenciadas, debiendo tenerse en cuenta esta situación al fijarse el valor de los lotes, como así en los planes de financiación que se determine, en congruencia con el objetivo social de la ley. Para la determinación del valor de venta deberá tenerse en cuenta el carácter social de la presente ley. También establece que el Ministerio deberá efectuar los planes socioeconómicos de urbanización, mensura y subdivisión de los inmuebles conforme a las reglamentaciones municipales, y será quien deba tramitar el correspondiente título de propiedad, inscribiéndolo ante el Registro de la Propiedad Inmueble del Chaco como Bien de Familia. En la Tabla 4 se cita, a modo de ejemplo, casos recientes de leyes de expropiación (año 2017).

Tabla 4. Leyes de expropiación de inmuebles en la ciudad de Resistencia dictadas durante el año 2017

Ley de Exprop.

Nomenclatura Catastral

Superficie

Propietarios

Asentamiento

Familias

2619-A

Año 2017

Circunscripción II – Sección B – Chacra 109 – Parcela 156.

3 has. 52 as

Memette S.A. Comercial, Industrial, Agropecuaria y Financiera

Aromitos II

160

2620-A

Año 2017

Circunscripción: II - Sección: B - Chacra: 136 - Parcela: 040

4 has. 5 as.

Gladis Margarita Zanier y Marcela Analía Barbetti.

Betina Vázquez

600

Circunscripción: II - Sección: B - Chacra: 136 - Parcela: 041

4 has. 5 as.

Mario Martín Westtein; Gustavo Sebastián Westtein y Pedro Alvis Westtein.

Circunscripción: II - Sección: B - Chacra: 136 - Parcela: 042

4 has. 5 as.

Centro de Empleados de Comercio del Chaco

Circunscripción: II - Sección: B - Chacra: 136 - Parcela: 043

4 has. 5 as.

Emilio Verellen - SRL

2621-A

Año 2017

Circunscrip. II - Sección “C”- Ch: 197 Mz: 025 - Parcela: 019

500 m²

Cñia. Gral. Fabril Financiera S.A

Ayacucho 2855-Barrio Golf Club

40

Circunscripción II - Sección “C” Ch: 197 -Mz: 025 - Parcela: 020

500 m²

Cñia. Gral. Fabril Financiera S.A.

Ayacucho 2845- Barrio Golf Club

Circunscripción II - Sección “C” Ch: 197 -Mz: 025 - Parcela: 021

400 m²

Ferrando Roberto Carlos

Ayacucho 2835- Barrio Golf Club

Circunscripción II - Sección “C”- Ch: 197-Mz: 026 – Parcela:016

400 m²

Cñia. Gral. Fabril Financiera S.A

Ayacucho 2935- Barrio Golf Club

Circunscripción II - Sección “C”- Ch: 197-Mz: 026 -Parcela: 017

300 m²

Wuerich de Ayala, Clara

Ayacucho 2925 - Barrio Golf Club

Circunscripción II- Sección “C”- Ch: 197 -Mz: 026 -Parcela: 018

300 m²

Wuerich de Ayala, Clara

Ayacucho 2915 -Barrio Golf Club

Circunscripción II Sección “C” Ch:197 - Mz: 026 - Parcela: 019

296 m²

Wuerich de Ayala, Clara

Ayacucho 2901 - Barrio Golf Club

Circunscripción II - Sección “C” Ch. 197 -Mz: 026 -Parcela: 020

300 m²

Wuerich de Ayala, Clara

Carlos Corsi 436 -Barrio Golf Club

Fuente: elaboración propia en base a Leyes de Expropiación N° 2619-A/17, 2620-A/17 y 2621-A/17. Poder Legislativo de la Provincia de Chaco.

El caso Aromitos II

El proceso se inició con el petitorio especial para la expropiacion (expediente 57/17), donde los peticionantes solicitaban la expropiación de los inmuebles situados entre calle Antonio Martina y calle Las Orquídeas, siendo su límite norte la Ruta Nacional Nicolás Avellaneda Km 16. La iniciativa parlamentaria la realizó la diputada María Lilian Fonseca quien presentó el Proyecto de Ley que declara de utilidad pública e interés social y sujeto a expropiación el inmueble ocupado con el asentamiento denominado Aromitos II, donde residen 160 familias de escasos recursos económicos, viviendo en estado de precariedad y en condición irregular. La Comisión de Tierras de la Cámara de Diputados y la Comisión de Asuntos Constitucionales dieron despacho favorable. En sesión ordinaria del 07 de junio de 2017, la Cámara de Diputados sancionó la Ley de Expropiación N° 2619/17, declarando de utilidad pública e interés social y sujeto a expropiación la Parcela 156 de la Chacra 109 de la ciudad de Resistencia.

En el mes de octubre del mismo año, el MDUyOT inició los trabajos para avanzar en el proceso de ordenamiento territorial que permita a los vecinos acceder a servicios básicos. Al mes siguiente hizo entrega del certificado del Registro Único de Beneficiarios del Hábitat (RUBH) a más de 80 vecinos y mediante la firma de un acta quedaron conformados, los consejos consultivos de desarrollo vecinal para mantener una comunicación fluida entre el Ministerio y la comunidad durante el proceso de abordaje territorial.

Luego de realizado el relevamiento físico de cada vivienda y la situación en la que encuentra la misma y comprobando si existen servicios, aunque sean informales, el MDUyOT comenzó a armar el trazado de calles para que los habitantes accedan a los servicios básicos formales. En el marco de los operativos de intervención territorial y el proceso de urbanización, se trabaja en forma conjunta con el municipio de Resistencia. En el contexto del proceso de ordenamiento territorial y de urbanización del asentamiento Los Aromitos se entregaron las mensuras realizadas por el área de Planificación Urbana, de manera que las familias puedan estar ubicadas respetando las condiciones mínimas de habitabilidad que son 250 metros cuadrados por parcela.

El caso Betiana Vásquez

Al igual que el caso anterior, se presentó el petitorio y se elaboró el Proyecto de Ley 3432/15 que planteó se declare de utilidad pública y sujeto a expropiación el inmueble ocupado por el Asentamiento “San José Obrero II”, más conocido como “Betina Vásquez” de la ciudad de Resistencia. Obtuvo despacho favorable por parte de ambas Comisiones (Tierras y Asuntos Constitucionales) y la Cámara de Diputados sancionó la Ley de Expropiación N° 2620/17, declarando de utilidad pública e interés social y sujeto a expropiación los inmuebles ocupados por los asentamientos espontáneos. Sin embargo, el Poder Ejecutivo provincial remitió el Expediente N° 168 por el cual vetó parcialmente dicha ley, poniendo de manifiesto que una de las parcelas expropiadas sería de propiedad de una SRL por lo que expropiarla afectaría a la misma, vetando así parcialmente la ley y proponiendo la eliminación de la parcela 43. Tras analizar el expediente girado por el Ejecutivo provincial, el Parlamento Chaqueño decidió ratificar la sanción de la norma, quedando a cargo de la Fiscalía de Estado los trámites administrativos para firmar las actas de acuerdo con el propietario.

Regularización y acceso a la propiedad

El proceso se inicia con un censo de los ocupantes de la tierra urbana y periurbana que no cuenten con el dominio a su nombre, conformando el RUBH. Para los asentamientos irregulares se crea un consejo consultivo que garantiza el compromiso del gobierno y la participacióon de la comunidad en el ordenamiento urbano. En inmuebles urbanos privados, ocupados durante un tiempo determinado de manera pública, pacífica y continua, se accede al título de propiedad mediante la regularización dominial solicitada por cada vecino.

El RUBH es un certificado que brinda a las familias el reconocimiento de habitar un determinado espacio del territorio provincial, pero sin otorgarles derechos posesorios sobre el mismo. Con él se pueden iniciar todos los trámites pertinentes ante las reparticiones del Estado para obtener los servicios básicos. Este registro tiene fuerza de Ley porque está avalado por la norma provincial 7000 y certifica la situación de una familia dentro de un territorio. Es el único certificado en el ámbito de la provincia que avala la situación de dominio y domicilio de las personas registradas, con lo cual se puede hacer las gestiones de los servicios públicos.

Este Registro, tiene como finalidad brindar un instrumento unificado y fiable, tomando razón de los datos que se hubieren generado a partir del 10 de diciembre de 1983 y donde deberán estar registrados los beneficiarios de planes sociales de viviendas o terrenos, del Plan Social Articulado Aipo (en legua wichí: crecer), SUPCE (Subunidad Provincial de Coordinación para la Emergencia), PREI (Programa de Rehabilitación contra Emergencia de las Inundaciones), PPI (Programa de Protección contra las Inundaciones), IPDUV, programas coordinados o ejecutados por la Dirección de Gestión de Tierras, Municipios y demás programas con finalidades semejantes, todos aquellos que aún no hayan escriturado su vivienda o terreno, quienes se encuentren ocupando terrenos: fiscales (nacionales, provinciales o municipales), terrenos en trámite de expropiación o expropiados, ocupantes ubicados en trazas de calles, veredas, o espacios de dominio público, ocupantes ilegales de viviendas, todas las personas que no cuentan con un espacio físico apto para su desarrollo personal y/o familiar – familias extendidas. La Registración, es sólo a efectos administrativos y no genera derechos reales posesorios ni personales sobre los inmuebles a los que se hacen referencia.

Mejoramiento de barrios y de viviendas

Este tipo de intervenciones data su inicio en los años 90 con los nuevos programas de los organismos de créditos al desarrollo, como los del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Banco Mundial (BM) en el marco de la Reforma del Estado, destinados a la atención de la pobreza (Barreto, 2008, 2012), la cual operó bajo distintas modalidades: los programas de financiamiento internacional y los de financiamiento nacional, provincial o municipal.

De los primeros, el más importante, de mayor integralidad y de mayor inversión es el Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), financiado por el BID, que comenzó a implementarse en el AMGR en 1997 y entre sus requisitos de implementación establece el inicio de vías de solución de la situación dominial del suelo, ya sea en posesión pública o de los propios beneficiarios. Tuvo dos etapas, en la primera, intervino de manera focalizada en distintos barrios de los municipios de Resistencia y Fontana, en los que atendió a un total de 2709 hogares (Romagnoli, 2008) y en la segunda etapa, a partir del 2007, está interviniendo en un área urbana del sur del AMGR, compuesto de barrios en diferentes situaciones de precariedad. Este programa se orientó en la Etapa I al mejoramiento urbano, a través de la provisión de infraestructuras básicas con conexión domiciliaria, la provisión de un núcleo sanitario completo por vivienda deficitaria, la regularización de situaciones de dominio, acciones de mitigación ambiental y consolidación de espacios públicos y en la segunda etapa fue similar, pero no realiza acciones dentro de los terrenos (intralotes), sino solamente en el espacio urbano público.

Entre los programas de financiamiento internacional caben mencionar algunas acciones habitacionales minoritarias financiadas por el BM, en el marco del Programa de Protección contra las Inundaciones (PPI), que opera en el AMGR desde 1995 y que en su segunda etapa se denominó Programa de Prevención de Inundaciones y Drenajes Urbanos (PIDU). Este programa construyó en la primera etapa 78 viviendas y en la segunda 129 viviendas, destinadas a poblaciones de asentamientos informales localizados en áreas inundables o que debían ser relocalizados por obras estructurales de drenaje urbano (Moglia y Puntel, 2015).

Desde mediados de los años 90, con la creación del Sistema Nacional de la Vivienda (Ley 24464 de 1995) que descentralizó a las provincias los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) y hasta el inicio de la Política Federal de Vivienda en 2003, que recentralizó nuevamente las acciones habitacionales bajo la esfera nacional (Barreto y otros, 2014), existieron un par de programas provinciales y una unidad ejecutora de la municipalidad de Resistencia que promovieron acciones focalizadas en distintos barrios, que por la magnitud de las soluciones implementadas, puede decirse que no pasaron de ser experimentales y con escasos impactos en la modificación del problema. Los programas provinciales fueron el FO.CO. –Fortalecimiento Comunitario– (80 soluciones) dependiente de la entonces Secretaría de Transporte, Obras y Servicios Públicos del gobierno provincial, que proveyó a los hogares destinatarios un módulo habitacional básico de 18 m2 que contenía una habitación, un baño y una cocina (SCI-STOYSP, 2003), y el de Ayuda Mutua y/o Esfuerzo Propio, del IPDUV (sin datos) destinado a la provisión de materiales y asistencia técnica a los hogares en villas y asentamientos en procesos de regularización. Por su lado, la Unidad Ejecutora de Tierras de la municipalidad de Resistencia entre 1996 y 2000 ejecutó 623 viviendas a través de intervenciones en asentamientos informales, como el caso del Barrio Mariano Moreno. Otro programa provincial que entre 1995 y 2003 se dedicó a construir viviendas en urbanizaciones nuevas, pero dirigido a mejorar la situación habitacional de hogares que habitaban en villas y asentamientos fue el AIPO, este programa construyó 2006 viviendas mínimas en el AMGR en este período (Magnano, 2005).

Con el comienzo de la Política Federal de Vivienda se intensificaron las soluciones para este sector social, hubo tres programas nacionales que tuvieron impacto en villas y asentamientos del AMGR, el más importante en magnitud fue el Mejor Vivir, que en el período 2003-2007, ejecutó en el AMGR 4350 soluciones. Este programa en la provincia de Chaco fue adaptado por el IPDUV para la atención de asentamientos urbanos informales, mediante la provisión de módulos mínimos de dormitorios, baño o baño y cocina, sin contemplar ningún otro tipo de mejoramiento urbano. El otro programa nacional que le siguió en magnitud fue el Solidaridad Habitacional, el cual, en el período 2003-2007 ejecutó en el AMGR 1251 soluciones, consistentes en viviendas nuevas de 42 m^2 con infraestructura básica completa. Si bien este programa tuvo la impronta de construir urbanizaciones nuevas, en muchos casos fue dirigido a mejorar la situación habitacional de hogares que habitaban en villas y asentamientos del AMGR. Estos dos programas federales fueron ejecutados por empresas constructoras bajo la modalidad tradicional “llave en mano”. El tercer programa fue el Emergencia Habitacional, de modalidad similar al Solidaridad, pero ejecutado por cooperativas de trabajo constituidas por organizaciones de desocupados. Este programa tuvo muy bajo impacto, en el período 2003-2007, ejecutó en el AMGR apenas 130 soluciones, consistentes en viviendas nuevas de 42 m^2 con infraestructura básica completa en dos asentamientos de Resistencia (Barreto et al., 2014).

Tabla 5. Soluciones provistas por programas y acciones en villas

y asentamientos del AMGR

PROGRAMA / ACCIONES

ORGANISMO

SOLUCIONES

TIPO

CANTIDAD

Expropiaciones (1973-2015)

Cámara de Diputados-Chaco

Leyes que inician procesos de regularización dominial villas y asentamientos

180 leyes

PROMEBA I (1997-2007)

IPDUV-Chaco

Mejoramiento urbano básico y provisión de núcleo sanitario

2709 hogares

PROMEBA II (2007-2015)

IPDUV-Chaco

Mejoramiento urbano básico

8776 hogares

AIPO (1995-2003)

IPDUV-Chaco

Viviendas mínimas con infraestructura básica completa

2006 viviendas

PPI (1998-2001)

Sub Unidad de Obras y Programas Especiales (SUOPE)-Chaco

Viviendas mínimas con infraestructura básica completa (por Ayuda Mutua)

425 viviendas

Plan Tierra (1995-2003)

Secretaría de Transporte, Obras y Servicios Públicos-Chaco

Regularización dominial y parcelaria

1.457 parcelas

FO.CO. (2001-2003)

Secretaría de Transporte, Obras y Servicios Públicos-Chaco

80 viviendas

Ayuda mutua y/o esfuerzo propio (2001-)

IPDUV-Chaco

Provisión de materiales y asistencia técnica

Sin datos

Unidad Ejecutora de Tierras (1996-2000)

Municipalidad de Resistencia

Regularización dominial y parcelaria y viviendas mínimas con infraestructura básica completa

623 parcelas y viviendas

PIDU (2008-2015)

Sub Unidad de Obras y Programas Especiales (SUOPE)-Chaco

Viviendas mínimas con infraestructura básica completa

207 viviendas

Mejor Vivir (2003-2007)

IPDUV-Chaco

Módulos mínimos de dormitorio y baño o baño y cocina, sin mejoramiento urbano

4350 módulos básicos

Solidaridad Habitacional (2003-2007)

IPDUV-Chaco

Viviendas mínimas con infraestructura básica completa

1251 viviendas

Emergencia Habitacional (2003-2007)

IPDUV-Chaco

Viviendas mínimas con infraestructura básica completa (por cooperativas de trabajo)

130 viviendas

Fuente: elaboración Barreto sobre la base de datos de Barreto et al. (2014);

Romagnoli (2008); Magnano (2005); y (SCI-STOYSP, 2003).

El caso del Nuevo Don Bosco

El Programa de Prevención de Inundaciones y Drenajes Urbanos (PIDU), ha surgido como continuidad de las acciones del Programa de Emergencia (PREI-3521-AR) y del Programa de Protección contra Inundaciones (PPI-4117-AR). Tuvo previsto realizar las obras que no se pudieron efectuar con el PPI, para prevenir y mitigar el daño causado por las inundaciones de origen fluvial y pluvial en los centros urbanos del litoral argentino. En la provincia del Chaco, se conformó a través de la unidad ejecutora de Sub Unidad de Obras y Programas Especiales (SUOPE), actualmente dependiente del Ministerio de Desarrollo Urbano y Territorial, con un financiamiento del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF).

El área donde se localizaron las intervenciones del PIDU entre los años 2009 a 2014, está localizada en la cuenca hídrica de 659,74 Has, formada por las Lagunas Prosperidad y Los Lirios ubicada en el borde noreste de la ciudad de Resistencia, las que surgieron para dar respuesta a las ocupaciones informales que se encontraban asentadas sobre ella -en zonas de alto riesgo hídrico y ambiental- donde se detectaron distintas condiciones de criticidad. Por ello, los objetivos de este plan se orientaron a: mitigar y compensar los impactos causados por el desplazamiento obligatorio de la población; restablecer y mejorar las condiciones socioeconómicas de la población desplazada; y a aprovechar el reasentamiento para contribuir al mejoramiento del ordenamiento territorial y urbanístico de la ciudad.

Para alcanzar sus objetivos, el PIDU ha desarrollado medidas estructurales y no estructurales. Las primeras, incluyeron la rehabilitación de terraplenes y puentes; el acondicionamiento de redes de drenajes urbanos y peri urbanos; la construcción de conductos y redes. Además, previeron la ejecución de una estación de bombeo en la Laguna Prosperidad y de un conducto en la Avenida Laprida, lo que permitió la vinculación entre la Laguna Arguello y la Laguna Prosperidad, optimizando la evacuación pluvial de la cuenca hidráulica. La liberación del conducto para su construcción generó el desplazamiento de 40 familias que debieron ser reasentadas de manera involuntaria en un predio del Barrio Don Bosco, perteneciente a la misma cuenca. A su vez, 167 hogares que estaban localizados debajo de la línea de rivera –en zonas de riesgo hídrico- de las Lagunas Prosperidad y Los Lirios participaron en un proceso de reasentamiento voluntario.

Dentro de las segundas, se procedió a la regularización de lotes ocupados en forma ilegal por los vecinos que no quisieron participar en el Programa, así como a la ejecución de un plan habitacional como complemento de los reasentamientos, con el fin de mitigar los efectos producidos por las medidas previamente implementadas. Para estos fines, se construyó un conjunto habitacional en el barrio Nuevo Don Bosco -por el método de esfuerzo propio y ayuda mutua- destinado a satisfacer la demanda habitacional de las familias no propietarias, asentadas en los bordes de las lagunas, desplazadas obligatoriamente de los terrenos necesarios para la ejecución de obras estructurales y/o para reasentar, en forma voluntaria, a las familias asentadas en zonas de riesgo hídrico dentro de la cuenca. Primeramente, fueron localizados los vecinos reasentados de manera involuntaria, provenientes del barrio Villa Don Rafael, y luego los reasentados voluntarios, del barrio Don Bosco, adoptando un criterio de orden de prioridades según tiempo de ocupación, nivel socioeconómico, composición familiar, condiciones habitacionales, redes sociales preexistentes y grado de colaboración con el programa. También, se tuvo en cuenta la ubicación de las viviendas consolidadas que no participaron del Sub Programa de Viviendas, pero a quienes sin embargo se les han entregado los lotes para su ocupación.

La ejecución de las 207 viviendas individuales, se dividió en dos instancias para posibilitar el desplazamiento ordenado de los beneficiarios, iniciando los trabajos de construcción por las manzanas que se encontraban libres de ocupantes dispuestas en lotes de 9 x 18 m, de 1, 2 y 3 dormitorios.

Finalizada la primera etapa entre los años 2012 y 2013, se reasentaron las primeras 78 familias designadas, 40 familias de Villa Don Rafael y 38 de Don Bosco, desocupando sus terrenos anteriores para iniciar la segunda etapa, que consistió en la ejecución de 129 viviendas del barrio Don Bosco entre los años 2013 y 2014. Estas obras fueron complementadas con espacios comunes de recreación y deportes, dispuestos en el parque urbano situado en el borde de la laguna por debajo de la línea de rivera –zona inundable- compatible con estos usos.

Desalojos

A fines de los años 90, en la ciudad de Resistencia -del mismo modo que en otros centros urbanos de país, aunque con mayor intensidad- empezaron a surgir numerosas movilizaciones sociales que consistían en marchas de protesta realizadas por asociaciones de desocupados que solicitaban asistencia social al gobierno provincial, en las que predominaban la ocupación del espacio urbano público (Barreto, 2011). Las mismas estaban encabezadas por líderes comunitarios y referentes de organizaciones barriales, que actuaron como representantes oficiales de poblaciones locales con posibilidades de acceso a programas disponibles, y encararon la articulación entre estos sectores sociales y funcionarios públicos, teniendo importantes influencias en sus beneficiarios.

La respuesta oficial a este nuevo tipo de protesta social, fue la asistencia a través de programas sociales, que surgió por la relación política de los funcionarios públicos y nuevos líderes y referentes de organizaciones locales, emergentes en torno al incremento de desempleo y pobreza que trajo aparejada la reestructuración del Estado en el territorio hacia fines de la década.

De este modo, la atomización y fragmentación en el campo social de la pobreza tuvo fuerte correlación territorial, dado que las agrupaciones de protesta pertenecían a algún barrio suburbano de la ciudad. Estas circunstancias, se relacionaban con la forma clientelar que habían asumido los programas, posibilitando la mediación de líderes barriales que intermediaron entre el gobierno y la población objeto de los programas. Una de las expresiones más claras de este complejo proceso de relaciones entre autonomías territoriales parciales y nuevas formas globales de control político lo constituyeron en la ciudad de Resistencia a fines de los años 90 las llamadas ocupaciones de tierras urbanas, lo que conllevó una paulatina transformación del antiguo orden urbano a un orden urbano diferente (Barreto, 2011).

Pratesi (2002) reflejó la compleja trama política y social en torno a estas ocupaciones y la relación entre autonomía y heteronomía social. Donde el concepto de autonomía alude a la capacidad de autogobierno y auto-organización que representaron estas ocupaciones, es decir, la autonomía de fragmentos de ciudad autogobernados por reglas de la comunidad y estructuras de poder propias que significaron estas ocupaciones.

El poder político y social formal intentó captar estas organizaciones y líderes a través de la asistencia, y esta puja política propició un escenario en el que la realización de las ocupaciones se hicieron posibles y favorecieron concesiones hacia los ocupantes de asistencia social y de mecanismos jurídicos y legislativos para regularizar las ocupaciones producidas. Sin embargo, esta situación no pudo prosperar mucho tiempo, tanto debido a que los ocupantes no pagaron sus cuotas, como porque la profundización de la crisis económica hizo desbordar este mecanismo, debido a la magnitud que asumió el fenómeno de las ocupaciones a fines de la década. En el marco de la imposibilidad real que tenía el gobierno de seguir adelante con este mecanismo, la situación de las ocupaciones comenzó a agravarse durante el año 2000 y principios del 2001, en la medida que crecía el conflicto social en torno a ellas, donde las organizaciones sociales y sus líderes comunitarios, ante la falta de respuestas a sus demandas, profundizaron su oposición al gobierno y mientras que algunos eran captados por la oposición política formal que buscaba representarlos en sus gestiones de expropiación, otros avanzaron en desarrollar sus procesos de autonomía y radicalización política de sus demandas. Estos últimos grupos, articulados a los sectores de izquierda del arco político local, hicieron de las últimas ocupaciones un abierto cuestionamiento a los valores fundamentales del sistema social, planteando lo que Benítez (2002) caracterizó como discurso de ruptura en lugar del discurso de integración. A partir de esto el gobierno provincial se vio imposibilitado de seguir instrumentando los mecanismos de expropiación de tierras que le permitieron captar la adhesión política de muchos ocupantes, aunque no abandonó nunca la asistencia social. estas últimas ocupaciones pasaron a enunciar un discurso de clase violento, amenazante contra la propiedad privada y la forma de vida de los vecinos del barrio.

Las ocupaciones también provocaban -a partir del cuestionamiento a determinados valores profundamente arraigados- el repliegue de un sector social hacia nuevos fragmentos de la ciudad. En este marco, la atomización y fragmentación de la ciudad, provocada por los controles locales del territorio, fueron utilizados por el gobierno para atemorizar a la ciudadanía con la protesta social, generándose un contexto de enfrentamientos manifiestos y crecientes entre excluidos y la sociedad formal. Sin embargo, los conflictos violentos de desalojos que se dieron por entonces, tuvo previamente un antecedente, el del Asentamiento La Rubita.

El caso de La Rubita

La Rubita es un asentamiento ubicado en el sudeste de Resistencia, en el límite con el municipio de Barranqueras, cuyas tierras pertenecen al Ejército Nacional argentino, su ocupación constituyó el primer antecedente -sumamente conflictivo y fallido- de esta nueva forma de apropiaciones de tierras que alcanzó gran repercusión social y política. El sitio donde se implanta presenta alta vulnerabilidad ambiental debido a inundaciones por lluvias, ya que está ubicado en el valle del antiguo cauce natural del Riacho Arazá -actualmente reconducido- y porque posee numerosas cavas producidas por la extracción de tierra utilizada para la construcción de los primeros terraplenes de defensa de la ciudad, durante la gran inundación de 1982-1983, además, carece de las infraestructuras y servicios necesarios para el desagüe pluvial.

El asentamiento tuvo un primer origen frustrado en el año 1997, producto de una ocupación masiva y organizada por parte de alrededor de unas 500 familias, que en pocas horas ingresaron al predio, demarcaron y armaron viviendas precarias. Sin embargo, solo pudieron permanecer en el lugar una semana, a partir de que se pusieron en marcha toda clase de mecanismos jurídicos y políticos para intentar desalojarlas por la fuerza pública a partir de un pedido del Ejército Argentino a la Justicia Provincial.

A pesar de las acusaciones a funcionarios del partido opositor de promover la ocupación, los ocupantes sostenían que fue fue espontánea y originada en el conocimiento, de que allí se había asentado con permiso una familia y que la propiedad de la tierra iba a ser trasferida a la Municipalidad de Resistencia, para que ella le facilitara luego el acceso al suelo y les ayudara a construir progresivamente sus viviendas.

En tanto, por intermedio del Plan Tierras, se ofrecía a los ocupantes otras localizaciones en disponibilidad del Gobierno provincial, más alejadas del centro de la ciudad, en el límite de los municipios de Puerto Vilelas y Resistencia. Algunos de los ocupantes desalojaron los terrenos tras el compromiso de abandonar el lugar pacíficamente y otros siguieron reclamando esas tierras apoyados por Organizaciones Vecinales, hecho que puso en crisis la gobernabilidad local (Benítez, 2002).

Un grupo minoritario de los desalojados aceptó la propuesta del gobierno provincial de ser futuros beneficiarios de un plan de viviendas que estaban en construcción en un barrio llamado Ciudad de Los Milagros, en las afueras del AMGR (Barreto, Benítez, Fernández, Giró y Zavala, 2006), pero otra siguió reclamando esas tierras por diferentes vías, con apoyo de un sector político, para obtener el permiso de construir un barrio en el predio, y con el tiempo lograr avanzar progresivamente con la ocupación posterior.

Durante los años que mediaron entre una y otra ocupación, se generó una organización cooperativa para afrontar colectivamente la falta de empleo, alentando la generación de espacios para actividades productivas como estrategia de vida alternativa, entre otras acciones de tipo colectivas, en búsqueda permanente del apoyo estatal (Benítez, 2010).

En el año 2007, el triunfo eleccionario del partido de la oposición creó las condiciones para volver a producir la ocupación de la Rubita dando lugar a una segunda ocupación organizada en el mismo predio, la que fue realizada por un grupo de familias, como una revancha de una organización de familias y sus descendientes conformando el asentamiento Juan José Valle con alrededor de unas 600 familias (Benítez, 2010).

El compromiso del gobierno entrante con los ocupantes de gestionar el traspaso de la tierra y la realización de un proyecto de mejora habitacional,[9] generó gran expectativa en los protagonistas de la toma y en otras organizaciones y movimientos que reclamaron un lugar en el predio de la Rubita. La inclusión de otros proyectos causó conflictos entre los movimientos que se agregaban y los integrantes del asentamiento Juan José Valle, lo que culminó en la división en zonas del predio que tienen una identificación con los diferentes movimientos (Benítez, 2010). De acuerdo con la ONG TECHO (2016), en el año 2016 residían allí unas 1600 familias. Actualmente los residentes cuentan con servicios básicos de agua corriente y electricidad, aunque en muchos casos provenientes de conexiones informales, y padecen frecuentemente inundaciones por lluvias en sus viviendas.

La Rubita fue el primer asentamiento en Resistencia surgido bajo esta modalidad de ocupación (Benítez, 2002), el cual representó un punto de inflexión en la modalidad de cómo se producían las ocupaciones en la ciudad. En cuanto a la relación de estas organizaciones con el poder político, por un lado, marcó un límite de tolerancia del poder político formal a las formas de ocupación para su obtención de ventajas políticas, y por otra, estableció restricciones a líderes comunitarios y referentes barriales para la construcción de organizaciones con autonomía local a partir del control territorial sobre tierras ocupadas. Pero no sólo tuvo gran trascendencia por el tipo de organización previa, sino también por la organización regular del espacio, en el que se demarcó el terreno ocupado en lotes de dimensiones aproximadamente iguales, aunque con el tiempo, esta organización espacial fue perdiéndose con el crecimiento y la densificación del asentamiento. Fue uno de los casos más emblemáticos de ocupación y parcial desalojo.

Conclusiones

A lo largo del trabajo, en primer lugar, se realizó un encuadre conceptual general sobre la problemática de los asentamientos precarios urbanos, considerándolos como una resultante de la producción del espacio urbano capitalista cuando no están plenamente garantizados por el Estado los derechos sociales de un hábitat digno. Si bien en América Latina y en particular en la Argentina, los asentamientos han formado parte desde siempre del crecimiento de las ciudades, en las últimas décadas han cobrado importancia nuevamente. Tuvieron un avance significativo con las políticas neoliberales de finales del siglo pasado, y paradójicamente continuaron, aunque con menor intensidad, durante la última década pasada, en la que predominaron políticas sociales más redistributivas.

Luego, se analizaron las imprecisiones que existen en el estudio del problema en el país, lo que obedece a que aún no se han establecidos criterios oficiales para su medición y caracterización. Por lo tanto, su estudio se ha restringido hasta hoy a los ámbitos locales, realizados por gobiernos municipales, provinciales y centros de investigación académicos públicos y privados, bajo un panorama muy diverso de criterios, reducidos en muchos casos a la dimensión jurídica del suelo. El reciente relevamiento nacional realizado por organizaciónes sociales y la conformación oficial del Registro Nacional de Barrios Populares parece marcar un avance en el tema.

A continuación se expuso una investigación realizada para cuantificar esta problemática en el AMGR, realizada en base al registro de expropiaciones más completo y actualizado realizado por el gobierno provincial, el cual, fue completado mediante un relevamiento indirecto, basado en la interpretación del territorio a partir de fotos satelitales. Una vez identificadas todas aquellas áreas que tuvieron un origen informal y que aún permanecen con algunas de las carencias como las antes señaladas, se procedió a realizar un cálculo de densidad promedio, con el objetivo de dimensionar aproximadamente los hogares y la población afectada. El MDUyT del Chaco estimó que en 2015 existían 280 asentamientos precarios en el AMGR. El Registro Nacional de Barrios Populares recientemente creado por el gobierno nacional construido en base a un relevamiento de organizaciones sociales identificó 256 asentamientos. En la investigación realizada para este trabajo, se estimó que en 2015 habría aproximadamente 116.736 habitantes en barrios que fueron originados a partir de villas y asentamientos en el AMGR. Esta cantidad de habitantes representa al 30,3% de los 385.726 habitantes que había en el AMGR en el CNPYV del 2010.

Para carcacterizar el problema se indagó sobre su evolución histórica en el AMGR, señalándose que las primeras villas miserias surgieron a inicios de 1960 al acelerarse el proceso de urbanización provincial, como consecuencia de una de las primeras crisis agrícolas importantes. Desde entonces fue constante el proceso de urbanización provincial y el crecimiento del AMGR. El despoblamiento del campo se aceleró especialmente a partir de la década del 90, como consecuencia de las políticas neoliberales y el avance de la soja. En esa década se aceleró el crecimiento de los asentamientos informales y cambiaron sus formas de generación, porque comenzaron a surgir las ocupaciones masivas y organizadas de tierras, a cargo de las organizaciones de desocupados “piqueteras”, hasta llegar a un pico durante la crisis del 2001-2002. Luego continuaron de manera más lenta. Pero este crecimiento no se explica solo por la migración de población rural empobrecida, sino también por una migración procedente de otros centros urbanos provinciales de menor tamaño y por la reproducción intraurbana de la población pobre del AMGR, que ha generado nuevos asentamientos informales.

Finalmente, se analizaron las políticas implementadas a través del tiempo, las cuales fueron agrupadas en tres tipos. La más importante fue la de regularización dominial y parcelaria, le siguió la de mejoramiento de barrios y de viviendas, y la de menor incidencia fue la de desalojos y relocalizaciones. Si bien es significativo el volumen de las diferentes intervenciones reseñadas, es importante destacar que ellas, en general, no implicaron una trasformación sustancial en la calidad del hábitat precario de las villas y asentamientos intervenidos, sino más bien paliativos que mitigaron la precariedad extrema de estos barrios. Sin dudas que es importante que la mayoría de ellos hayan iniciado procesos de regularización dominial y en muchos casos también la regularización del trazado urbano, ya que esto facilitó a los hogares la obtención de servicios básicos como el agua potable y la luz eléctrica; también es importante que algunos barrios hayan realizado mejoramientos urbanos y de viviendas básicos, sin embargo, en general, todos los barrios del AMGR que se originaron como asentamientos informales, aún permanecen con importantes rasgos de precariedad habitacional y de segregación social, debido a la sectorialidad de estas políticas implementadas, las cuales no han promovido una integralidad de acciones conducentes a una meta satisfactoria de hábitat digno.

En base a esta investigación puede afirmarse que todo asentamiento precario, desde su origen mismo, es objeto de diferentes tipos de intervenciones sectoriales del Estado, por las cuales se van resolviendo aspectos parciales de la problemática, en muchos casos de manera precaria y que por lo tanto, siguen presentando carencias en otras dimensiones y que mientras ellas no sean resultas de manera integral, hasta un umbral básico de satisfacción de necesidades, continúan siendo considerados un hábitat precario.

Para avanzar hacia una disminución sustancial de la precariedad de estos asentamientos, así como de la fragmentación social y territorial, es necesario modificar las actuaciones sectoriales y focalizadas, y promover intervenciones integrales en diferentes escalas territoriales, conducentes a lograr una meta satisfactoria de hábitat digno en villas y asentamientos y generar territorios articulados e integrados a partir de estándares universales de urbanización y servicios sociales para todos los estratos sociales.

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1 “En el corazón de la urbanización característica del capitalismo radica un proceso de desplazamiento y lo que yo denomino ‘acumulación por desposesión’” (Harvey, 2008: 34).

2 Un estudio reciente de Naciones Unidas destacó que entre 1990 y 2000, la población urbana viviendo en asentamientos precarios había aumentado de 106 a 115 millones de habitantes en América Latina y el Caribe, y que entre 2000 y 2010 disminuyó a 111 millones (UN-HABITAT, 2012: 65).

3 Mientras que la población en viviendas particulares creció un 10% entre 2001 y 2010, la cantidad de hogares creció un 21%, pasando de un promedio de 3,6 personas por hogar en 2001 a 3,3 personas por hogar en 2010.

4 Una versión más extensa de caracterización de la problemática en Barreto, Abildgaard, Cazorla, Cerno, Puntel (En prensa).

5 Es importante destacar que existen otras formas de resoluciones precarias de las necesidades habitacionales, como la de aquellos hogares que viven en inquilinatos, en conventillos, en pensiones, en edificios en desuso, hacinados en otras viviendas o directamente en el espacio o la vía pública (calles, plazas, estaciones de ómnibus, de ferrocarril o del subterráneo, etcétera).

6 Corriente Clasista y Combativa (CCC), Barrios de Pie, Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), Caritas Argentina y TECHO.

7 Un antecedente de sistematización de esta información lo realizó en el año 2002 el programa provincial FO.CO. (Fortalecimiento comunitario), en conjunto con el Plan Tierras, orientado a la regularización dominial y mejoramiento habitacional (SCI-STOYSP, 2003).

8 Como caso de densidad alta se tomó una villa denominada Vargas II, como caso de densidad media se tomó el asentamiento de La Rubita y como caso de densidad baja se tomó un asentamiento del municipio de Fontana, surgido de una ocupación ocurrida en el 2008.

9 Este compromiso se está llevando adelante en el marco de Territorio Urbano, el programa que trabaja con la idea de incorporar los asentamientos al entramado de la ciudad.

Políticas de diseminación tecnológica y experiencias de acceso: desigualdad social y heterogeneidad educativa a la luz del Programa Conectar Igualdad. Una lectura desde el Noroeste Argentino

Laura Golovanevsky, Alejandra García Vargas

y María Rosa Chachagua

“Los retos estructurales se deslizan por todos los intersticios del espacio público en el que se juega el destino de la sociedad-mundo”

Armand Mattelart (2009:38)

Introducción

Los usos sociales de las tecnologías constituyen un importante campo de debate, y las condiciones de acceso forman parte de la mayoría de las agendas políticas y educativas de Latinoamérica. En ellas, las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) se visualizan como parte inescindible de las condiciones de vida. Por eso, la inclusión tecnológica resulta un tema central tanto en la escala nacional como en buena parte de los países latinoamericanos. En ese contexto, este artículo propone mostrar un estado de situación de la cuestión en Argentina, particularmente en Salta (noroeste del país) interrogándolo a partir de una específica política pública: el Programa Conectar Igualdad (PCI).

En este trabajo, presentamos resultados de la Encuesta Nacional sobre Acceso y Uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación (ENTIC) de los años 2011 y 2015 y de los Módulos de Acceso y Uso de Tecnologías de la Información y la Comunicación (MAUTIC) realizados en el marco de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) de los años 2016 y 2017 (cuarto trimestre en cada caso). Dicha información estadística se combina en un abordaje interpretativo sobre el papel, la valoración y la utilización diferencial de tecnologías según contextos, regiones y condiciones socioeconómicas diversas. Para ello, se pone en diálogo la información estadística mencionada con los debates recientes sobre las políticas de diseminación tecnológica en general y se presenta un estudio de caso en particular, elaborado a partir de un trabajo de campo sobre la implementación del PCI en dos escuelas de la provincia de Salta (2015-2017).

El conjunto de la información así obtenida se interpreta transversalmente para analizar la aplicación del PCI en condiciones territoriales precisas del Noroeste Argentino, señalando la inscripción de dicha política en el horizonte general de presencia/ausencia de tecnologías en los hogares de una de las regiones más desiguales de Argentina; las líneas o tendencias generales asociadas a la aplicación del modelo 1 a 1 como política de diseminación tecnológica estatal-nacional basada en el sistema educativo público; y la heterogeneidad de las experiencias sociales de accesos y usos de los específicos dispositivos tecnológicos distribuidos en instituciones educativas situadas en ámbitos rurales y urbanos de la provincia de Salta durante la vigencia del programa mencionado.

Contexto y estado de situación

Entendemos que los procesos comunicacionales contemporáneos –en cuanto fenómeno social– sólo pueden observarse en contextos sociales específicos. Esos contextos están constituidos, entre otros elementos, por la materialidad de las tecnologías que permiten la producción, circulación y reconocimiento de formas simbólicas que Thompson (1998) caracteriza como (relativamente) fijas y estabilizadas a través de distintos medios técnicos. Es por eso que consideramos que la posibilidad de reconstruir una geografía material de la presencia de las TIC en los hogares que viabiliza este ejercicio resulta necesaria para observar, luego, tanto la heterogeneidad como las desigualdades de sus múltiples usos sociales, ya que visibiliza una parte de las diversas formas y posibilidades de acceso en nuestro país (García Vargas, Golovanevsky y Chachagua, 2015).

Para este abordaje con anclaje territorial se recurre a datos provenientes de la ENTIC 2011 y 2015 y MAUTIC 2016 y 2017. La ENTIC se propone conocer información sobre las TIC a las que se accede en el hogar para de esta manera poder analizar aspectos relativos a la inclusión digital en los hogares del país (INDEC, 2013). Su aplicación se realizó en conjunto con la Encuesta Anual de Hogares Urbanos (EAHU),[1] siendo realizada la encuesta en todos los hogares entrevistados para la EAHU y a todos los individuos de 10 años y más residentes en estos hogares. La ENTIC del año 2015 ofrece limitaciones para su utilización puesto que no fue provista la base de datos y solo se difundieron resultados muy generales, sin posibilidad de realizar cruces con la encuesta a hogares, como sí se pudo efectuar para el año 2011. De igual forma la base de datos correspondiente al MAUTIC del cuarto trimestre de 2017 no ha sido aún publicada, por lo que los resultados a los que se tiene acceso son generales y no pueden ser cruzados con variables correspondientes a los hogares.

La complementariedad entre los datos de la ENTIC y el MAUTIC con las encuestas en hogares es central, puesto que de esta manera a la información sobre acceso y uso de las TIC se la puede vincular con las ya mencionadas temáticas que tanto la EAHU como la EPH indagan (variables demográficas, habitacionales, educativas, migratorias, laborales y de los ingresos). Ambas bases de datos se enlazan y al “aparearse” los hogares encuestados por la ENTIC y la EAHU (2011) y entre el MAUTIC y la EPH (2016) se pueden considerar todas las variables presentes en esta última en el análisis de los aspectos que se relevan en relación con las TIC permitiendo, entre otras cosas, determinar la presencia de computadora y el uso de internet en los hogares según sus niveles de ingreso,[2] por citar un ejemplo. En este trabajo se apela fundamentalmente a una mirada a los hogares según quintiles de ingresos.[3]

Concretamente, el análisis de encuestas que proponemos permite observar las configuraciones socioeconómicas, territoriales y laborales del modo en que se presentan cuando se las explora a través de preguntas acerca de las TIC y, a partir de allí, vincularlas con las políticas de diseminación tecnológica en general y con el PCI en particular.

El cruce con otros datos de encuestas a hogares nos permite observar la heterogeneidad a partir de las variaciones de ingresos en los hogares, con lo que iluminamos a partir de información empírica la magnitud del problema de la desigualdad vinculada al acceso y uso de las TIC que forma parte de las agendas políticas y educativas de todo el continente (generalmente, bajo el nombre de “brecha digital”).

Al tratarse de una encuesta de hogares, nos acerca datos de la cotidianeidad de las familias en el ámbito doméstico, y por lo tanto nos invita a desnaturalizarla y a analizar la presencia de las TIC en la estructuración del espacio social (Aguilar, 1999; Becerra, 2007; García Vargas, 2015).

Abordaremos las variaciones geográficas y por ingresos de tres conjuntos tecnológicos presentes en los hogares: computadoras; internet; telefonía móvil. Consideramos que tanto la contrastación de la presencia o ausencia de dispositivos y conexiones entre hogares con ingresos diferentes, como la consideración de la coexistencia de estos grupos o conjuntos de tecnologías en ellos pueden brindar sustento empírico para pensar, planificar y gestionar políticas educativas y comunicacionales democratizadoras e igualadoras de derechos.

Si bien la combinación de datos disponibles en la ENTIC y en la EAHU, por un lado, y en el MAUTIC y la EPH, por el otro, nos permite observar la heterogeneidad y las desigualdades de las TIC disponibles en los hogares de todas y cada una de las provincias argentinas, en este caso, nos detenemos en la provincia de Salta, a la que nos referimos en este artículo.

En Latinoamérica y en Argentina, la desigualdad resulta una condición estructural severa e histórica. En ese sentido, la denominada “brecha digital” –denominación que apela a la inequidad tecnológica- incluye la distancia entre quienes tienen acceso a las tecnologías digitales y quienes no lo tienen, pero menciona además otras dimensiones (competencias o habilidades digitales, usos y apropiaciones de los dispositivos y de las redes). La ENTIC 2011 permite abordar el primer punto: el acceso a computadoras fijas o móviles, entendido como presencia de esos instrumentos en el hogar. Así, podemos observar que en Salta el 43,2% de la población utilizaba para ese año computadoras de escritorio y/o portátiles. En el gráfico se visualiza la distribución de estos usos, de acuerdo con los diferentes quintiles de ingreso per cápita del hogar.

Evidentemente el mayor uso de las computadoras se daba en los hogares con ingresos medios o altos, en los que se observan los mayores porcentajes de posesión de esta tecnología. La cantidad de hogares en esta situación (tanto totales como por franjas de ingresos) son inferiores en Jujuy (con porcentajes similares a los de Santiago del Estero) que en Salta (más próximos al total nacional, especialmente en los hogares del mayor quintil de ingresos). La desigualdad entre hogares, a su vez, es igualmente severa en ambas provincias: en Salta la posesión de computadora entre los hogares del quinto quintil alcanza el 65,1% y en el cuarto quintil el 51,2% (frente a 22,6% del primer quintil).

Ninguna de las provincias de la región, en ninguno de los quintiles de ingreso, alcanza los porcentajes de hogares con posesión de computadora de la media nacional. En relación con esta tecnología, la brecha digital de acceso (en términos de posesión en el hogar) se suma, entonces a la caracterización del NOA como una de las regiones (la otra es el NEA) estructuralmente más desfavorecidas de Argentina en la persistencia de la desigualdad (Kessler, 2014).

Gráfico 1. Porcentaje de hogares que tiene computadora según quintil del ingreso familiar per cápita del hogar (teniendo en cuenta los ingresos de la jurisdicción). Región NOA. Año 2011

Fuente: elaboración propia en base a microdatos de ENTIC y EAHU (INDEC).

Como se podía presumir, este indicador cambió sensiblemente luego de la implementación del PCI[4] en 2010.[5] Tomando datos del MAUTIC correspondiente al cuarto trimestre de 2016 se puede observar una clara diferencia en el acceso, como lo muestra el Gráfico 2. Igualmente, los datos de ENTIC 2011 y MAUTIC 2016 no son estrictamente comparables porque mientras que la ENTIC se enlazaba con la EAHU (que incluía localidades representativas de todas las provincias, capitales e interior en cada caso), el MAUTIC se aplicó junto con la EPH, que sólo se administra en capitales de provincia y otros aglomerados urbanos de gran tamaño del país. Para el caso de Salta, en particular, mientras que la ENTIC cubría todo el territorio provincial, el MAUTIC solo encuesta hogares del aglomerado Salta capital.

Gráfico 2. Porcentaje de hogares que tiene computadora según quintil del ingreso familiar per cápita del hogar (teniendo en cuenta los ingresos de la jurisdicción). Región NOA. Año 2016

Fuente: elaboración propia en base a microdatos de MAUTIC y EPH (INDEC).

Comparando los datos en base a los cuales se construyeron los Gráficos 1 y 2 surge que fue Jujuy donde más creció (casi 30 puntos porcentuales) la tenencia de computadora en el hogar, frente a 13 puntos porcentuales del total país. Si bien, como se señaló, estos valores no son estrictamente comparables (2011 y 2016) igualmente permiten entrever una tendencia. En la mayoría de los casos el incremento en la presencia de computadora en el hogar en las provincias/aglomerados del NOA que se incluyen en los gráficos estuvo muy por encima de lo que ocurrió en el conjunto del país. El crecimiento ha sido particularmente notable en los quintiles 1 a 3 de ingresos per cápita de los hogares, resultando en general bastante inferior en los quintiles 4 y 5.

Estos resultados de clara mejora en el acceso a la computadora en el hogar podrían atribuirse, en buena medida, al PCI.

Se analiza también el acceso a Internet. Este resulta un medio de comunicación, de interacción y de organización social (Castells, 2001) de tal relevancia que las agendas políticas y educativas incorporan como componente central de la preocupación por la “brecha digital” la distancia entre quiénes pueden acceder y quiénes no. El ejercicio de cruce de datos realizado en este trabajo nos permite medir cantidades de hogares conectados y desconectados. Nuevamente comparamos resultados de la ENTIC 2011 con el MAUTIC 2016.

Podemos observar que para 2011 (Gráfico 3) el 27,9% de la población de Salta lograba acceder a internet, valor intermedio en la región NOA. Como era de esperarse, la mayor cantidad de personas que podían conectarse a Internet era las que pertenecían al quintil 5 (52,7% en Salta). En comparación al conjunto del país la región NOA se encontraba rezagada, ya que, por ejemplo, el 26,2% de los hogares del primer quintil (los más pobres) del país tenía en 2011 conexión a internet, valores que solo superaban –salvo excepciones- los hogares de los quintiles 4 y 5 (los de mayores ingresos) en el NOA.

Para 2016 la situación había cambiado de manera contundente. Más allá de los problemas de comparabilidad antes señalados[6], puede observarse que mientras que entre los hogares del primer quintil de ingresos del total del país el porcentaje con acceso a internet había pasado de 26,2% a 62,2% (es decir, se multiplicó por algo menos de dos veces y media), en Salta había pasado de 5,9% a 46,9% (multiplicándose por algo menos de ocho veces). Si bien ambos incrementos son muy notorios, el caso de Salta resulta mucho más impactante. En Salta entre los hogares del segundo quintil de ingresos se pasó de 19,7% de ellos con acceso a internet a 64,7%, y así la incidencia siempre en aumento, pero de manera menos notable a medida que se incrementa el quintil de ingresos del hogar. En cualquier caso, si bien la disponibilidad de internet en el hogar no tiene que ver con el PCI, se trata de una muestra del ritmo que adquirió la conectividad a la red de redes en la vida cotidiana. Los datos con los que contamos no permiten distinguir si se trata de acceso desde un teléfono fijo o móvil, aunque es presumible que la mayor parte corresponda a este último caso (situación corroborada en la experiencia de trabajo de campo).

Gráfico 3. Porcentaje de hogares que tiene acceso a internet (fija o móvil) según quintil del ingreso familiar per cápita del hogar (teniendo en cuenta los ingresos de la jurisdicción). Región NOA. Año 2011

Fuente: elaboración propia en base a microdatos de ENTIC y EAHU (INDEC).

Gráfico 4. Porcentaje de hogares que dispone de acceso a internet según quintil del ingreso familiar per cápita del hogar (teniendo en cuenta los ingresos de la jurisdicción). Región NOA. Año 2016

Fuente: elaboración propia en base a microdatos de MAUTIC y EPH (INDEC).

Finalmente, la ENTIC 2011 también indagó acerca de la posesión de telefonía fija y móvil en los hogares. Puede observarse que Salta tenía un poco más del 40% de su población con telefonía fija en sus hogares. Igual que el acceso a las computadoras, el mayor porcentaje se concentraba en los quintiles 4 y 5, correspondientes a los sectores con mayores ingresos. Esta temática no fue incluida en el MAUTIC 2016, motivo por el cual no se puede realizar la comparación.

Gráfico 5. Porcentaje de hogares que tiene telefonía fija según quintil del ingreso familiar per cápita del hogar (teniendo en cuenta los ingresos de la jurisdicción). Región NOA. Año 2011

Fuente: elaboración propia en base a microdatos de ENTIC y EAHU (INDEC).

En relación con la telefonía móvil, la población que accedía en 2011 a telefonía celular en Salta superaba el 80%. En este caso, no se muestran grandes diferencias con respecto a los ingresos por hogares, ya que, de acuerdo a cada quintil, la población supera el 70% de uso en todos los casos, y el 80% para todas las franjas de ingreso. Esa amplia distribución por ingresos y por provincias (y en el total nacional) indica, entre otras características, las múltiples posibilidades, modelos y planes de pago que ofrece el mercado de la telefonía celular frente a la fija.

Gráfico 6. Porcentaje de hogares que tiene telefonía celular según quintil del ingreso familiar per cápita del hogar (teniendo en cuenta los ingresos de la jurisdicción). Región NOA. Año 2011

Fuente: elaboración propia en base a microdatos de ENTIC y EAHU (INDEC).

La telefonía celular parece haber sido, entonces, el elemento elegido por el conjunto de la población (en las diferentes franjas de ingreso, en todas las provincias del NOA, en el conjunto nacional) para comunicarse telefónicamente. Aun cuando el costo del servicio de llamadas es mayor al que implica la telefonía fija, los celulares ofrecen otras prestaciones (como mensajes y posibilidad de acceso a internet por paquete de datos) y requieren de menos inversión inicial de instalación, el uso es inmediato a partir de la compra, y hay formas de pago que permiten que no sea un gasto mensual constante para la familia. Más allá de los costos, regiones especialmente complejas en lo geográfico como la provincia de Salta, ubicada en el área surandina, suma a esas ventajas la posibilidad de conexión en áreas topográficamente difíciles. La masividad de la telefonía celular indica la necesidad de reconsiderar su importancia en las políticas tendientes a la reducción de la brecha digital, que al momento del estudio (2011) han estado enfocadas de manera predominante hacia las computadoras portátiles, y de forma secundaria en la televisión satelital, con escasa consideración sobre el importante rol de la telefonía y las específicas dinámicas de la convergencia que ella permite.

Estrategias contra la desigualdad digital en Latinoamérica: políticas y modelos de aplicación

Como señala Jan van Dijk (2005: 18) “la distribución de recursos tecnológicos que fundamenta el concepto de ‘brecha digital’ crea diversas formas de acceso desigual, a través de los mecanismos de exclusión social, explotación y control”. Este autor sostiene que la brecha digital se profundiza en la medida en que deja de ensancharse, es decir que, una vez que estadísticamente la mayor parte de los integrantes de una sociedad superan el acceso material a una gama (dispar) de bienes y servicios infocomunicacionales, las diferencias en su uso, las distintas modalidades de acceso a la segmentada oferta de servicios y la adquisición y construcción diferencial de capacidades y habilidades se profundizan. Van Dijk afirma que

(…) la brecha digital está lejos de ser superada. En la mayor parte del mundo, está aún ampliándose. La brecha entre países desarrollados y en desarrollo es extremadamente amplia, y está creciendo. Incluso en las sociedades más desarrolladas tecnológicamente, donde la división en el acceso físico detuvo su crecimiento, cerca de un cuarto o incluso un tercio de la población no tiene acceso a computadoras e internet (Van Dijk, 2005: 2).

Para Van Dijk, corresponde distinguir los diferentes tipos de acceso que implican una apropiación compleja de las nuevas tecnologías infocomunicacionales: el acceso motivacional, el acceso físico o material, las habilidades y, por último, el uso. El acceso material o físico a una terminal de recepción, uso o consumo (computadora con acceso a redes; teléfono móvil con crédito necesario para ser utilizado) es una condición ineludible del acceso, así como lo es la motivación para utilizar esta tecnología. La combinación entre factores económicos y materiales, y las diferentes modalidades de acceso y usos sociales de internet, determinan brechas muy nítidas en los países latinoamericanos (Becerra, 2015).

Latinoamérica es el área más desigual del planeta. A su vez, el Noroeste es una de las regiones más desiguales de la República Argentina. Dicho contexto desigual se compone de elementos económicos, políticos y sociales multidimensionales en los que se destacan el analfabetismo y las Necesidades Básicas Insatisfechas. La provincia de Salta es parte de una región que comparte indicadores críticos en la comparación nacional y en su propia dinámica entre áreas rurales y urbanas, y al interior de cada localidad o departamento. En esta sección deseamos detenernos en la especificidad de las desigualdades tecnológicas, en tanto dimensión compleja que forma parte de las otras dimensiones señaladas y al mismo tiempo es constituida por ellas.

Como se dijo, las desigualdades digitales no pueden explicarse sólo a partir de la división entre quienes tienen acceso a las nuevas tecnologías y quienes no lo tienen, aunque tales posibilidades de posesión o desposesión formen parte central del problema. Dichas desigualdades se manifiestan a partir de diversas dimensiones como el acceso, las competencias o las habilidades digitales, los usos y las apropiaciones tanto de los dispositivos digitales como de Internet.

A su vez, son múltiples las escalas que se intersectan en la configuración de específicas desigualdades digitales. De modo que la escala global de operación de las TIC es una complicación añadida a cualquier situación de desigualdad digital en Latinoamérica: si bien la distribución de todo recurso es afectada y determinada por la desigualdad estructural latinoamericana, las actividades informacionales y comunicacionales, en particular, se hallan reguladas no solo por condiciones relativamente endógenas propias de la historia y las condiciones presentes de los países de la región, sino también por un tipo de interconexión que es global y que supone la presencia de instituciones y de actores industriales y financieros de un sistema también globalizado (Becerra, 2015). En ese sentido, la posición “periférica” latinoamericana en ese sistema se relaciona con situaciones anteriores, aunque la capa digital renueve y modifique los debates sobre libertad e igualdad en los flujos y en los tendidos de infraestructura que formaron parte, por ejemplo, de las iniciativas de países no alineados en torno al Nuevo Orden Mundial de las Comunicaciones e Información en la segunda mitad del siglo XX. Tales discusiones resultaron un aporte crítico central del sur del mundo a la discusión teórica del campo de la comunicación y el desarrollo y alimentaron los debates geopolíticos propiciados por diferentes organismos internacionales que culminaron en el informe Mac Bride (Beltrán, 2009). Con diferencias evidentes de contexto histórico la digitalización repone, sin embargo, parte de aquellos debates para la comprensión de la Sociedad de la Información (Mattelart, 2009; Mastrini y De Charras, s/f).

La atención a la escala global y al funcionamiento del sistema-mundo, entonces, tiene gran importancia histórica y actual en el debate general sobre las tecnologías de la información y los flujos de información y entretenimiento, pero intersecta, a su vez, con la escala nacional en términos de políticas educativas concebidas al interior de instituciones estatales del gobierno federal argentino en combinación, a su vez, con los estados provinciales que lo conforman. De manera que el abordaje de la inequidad digital desde las precisas situaciones educativo-institucionales que se experimentan en Salta invoca no sólo la escala provincial, sino también la latinoamericana y la nacional.

En Latinoamérica, la década inicial del siglo XXI se destacó por una serie de transformaciones en el campo de las políticas públicas para la inclusión social que pretendieron avanzar en la democratización del acceso al bienestar, en general, y a la educación, en particular. Con la emergencia de “gobiernos de nuevo signo”, que De Moraes reúne como etapa denominada “ciclo de gobiernos progresistas latinoamericanos”, el énfasis se trasladó hacia la recuperación del ideario igualitario de políticas universales que promovieran la inclusión social. En países como Argentina dichas políticas lograron reducir la pobreza, pero no impactaron significativamente en las brechas de desigualdad (Gluz, 2012; Feldfeber y Gluz, 2011; Kessler, 2014).

En este sentido, para pensar la relación de las políticas de reducción de brecha digital como parte de un conjunto mayor de políticas orientadas explícitamente a la inclusión social durante este período en Latinoamérica, es necesario explicar qué se entiende por exclusión. Según Castel (1998), el concepto de exclusión social permite comprender los cambios producidos en el marco de la globalización de la economía, la privatización y los procesos de desregulación que hicieron colapsar la sociedad salarial y con ello los mecanismos de integración social. Por su parte, Boltanski y Chiapello (2002), refieren a las nuevas formas que asume la miseria y a los dispositivos actuales de generación del beneficio a través de las cuales los explotadores satisfacen sus intereses esquivando las exigencias del bien común. Según Gluz, Karolinski y Rodríguez Moyano (2014), los usos del término de exclusión han tendido a opacar la desigualdad como continuum y, por el contrario, han configurado una perspectiva dicotómica adentro-afuera. De esta manera se configura una mirada unitaria en la que exclusión se opone a ciudadanía. Más allá de los límites que generó esta acepción, permitió pensar los procesos vinculados a la exclusión de la participación, el reconocimiento o las relaciones sociales más allá del nivel de ingresos o las condiciones materiales de vida (Kessler, 2010). Para este autor, la exclusión es un principio de homogeneización a partir del cual se pudieron pensar nuevas políticas sociales para una población por definición heterogénea. Podemos decir que la imprecisión conceptual del campo académico permitió, en términos políticos, intervenir sobre una diversidad de situaciones de privación en Latinoamérica.

El acercamiento a un panorama de específicas políticas de inclusión digital en Latinoamérica en este apartado nos permitirá observar ese juego de imprecisiones y posibilidades de los programas de reducción de brecha digital en la región. Artopoulos y Kozak (2012) señalan la existencia de tres etapas diferenciadas en la ejecución y desarrollo de este tipo de políticas.

“La era de los laboratorios” fue la primera etapa, y tuvo lugar durante la década de 1990 y comienzos de la del 2000 en la mayor parte de los países de América Latina. En ese momento, se buscó instalar espacios especiales en las escuelas, destinados al uso de computadoras. En la Argentina, estas políticas se produjeron en el contexto de la reforma educativa que traspasaba las responsabilidades sobre el área a las provincias, cuyos rasgos tendieron a promover la focalización, la privatización y la descentralización de la educación (Barreyro, 2001). Como ejemplos de este tipo de intervención en nuestro país podemos mencionar al “Programa de Mejoramiento de la Enseñanza Media” (PRODYMES II) [7] y el Plan Social Educativo.[8]

La segunda etapa propuesta por los autores se denomina “la era de los portales”, desarrollada a partir de la década del 2000. Aquí se plantea un desplazamiento desde el hardware hacia el software y los contenidos, ya que en esta etapa la política se basa en la inclusión de tecnología y contenidos multimedia especiales desde espacios y plataformas virtuales. En nuestro país, se desarrolló el portal Educ.ar[9] en el año 2000, relanzado en 2003 como portal educativo del Ministerio de Educación de la Nación. Mediante el mismo se producen contenidos multimedia y se ofrecen actividades de capacitación.

Y por último la tercera etapa planteada por estos autores es “La era de los móviles”, y se desarrolla hacia fines de la década del 2000. Esta etapa propone la integración de equipos en el espacio áulico y utilizarlos en las actividades cotidianas de enseñanza. Este nuevo paradigma de la era de los móviles es el que impera en América Latina y en el mundo en general. Sin embargo, dentro de esta perspectiva general se distinguen variantes que difieren en el modo de trabajo con los móviles como las aulas en red, los laboratorios móviles, el uso de tabletas digitales y los modelos Uno a Uno de computadoras pequeñas o netbooks.

Es justamente el modelo, denominado Uno a Uno, el que nos interesa indagar en este apartado. Las primeras experiencias con computadoras personales, denominadas “una computadora por alumno” o “modelo 1 a 1”, se realizaron en la década de 1990 en los Estados Unidos. En ese momento se trataba de equipos de escritorio, pero esta tecnología fue avanzando con el tiempo. En 2005 Nicholas Negroponte[10] anunció la creación de su iniciativa denominada “Una Laptop por Niño” (OLPC, sigla en inglés) con la que designaba una computadora portátil para cada niño o niña en los países en desarrollo. Este programa estuvo basado en la producción de pequeñas computadoras portátiles de bajo costo. El objetivo era que su valor fuera de cien dólares, y que fueran adecuadas para el uso educativo. En los Estados Unidos, el modelo 1 a 1 se fue implementado con diferentes dispositivos a través de proyectos individuales de instituciones; financiados en general por las mismas escuelas, por los gobiernos municipales y en muchos casos por los padres y madres de los y las estudiantes

Los modelos 1 a 1 para el área de educación consisten en la distribución de equipos de computación portátiles a estudiantes y a docentes en forma individual, de modo que los maestros y los alumnos tengan acceso personalizado, directo, ilimitado y ubicuo a las tecnologías de la información (Panorama Regional de estrategias 1 a 1 en América Latina, Marés Serra et al., 2012).[11] Con este sistema pueden acceder todos al mismo tiempo y quedar vinculados entre sí y con otras redes en un tiempo que excede el de concurrencia escolar. Además, facilitan la interacción, la colaboración de un grupo, la formación de una red, la participación de todos los nodos y la escalabilidad de los productos.

A partir de la primera década del 2000 en distintos países de América Latina se comenzaron a desarrollar programas basados en el modelo 1 a 1. Los pioneros en 2006 fueron Bolivia y Uruguay; en 2008, Perú, Venezuela y Colombia; en 2009, El Salvador, Nicaragua, Brasil y Chile; en 2010, Argentina, Paraguay y Ecuador; en 2012, Costa Rica; y en 2013, México.

En la mayoría de los casos, la implementación de este programa se llevó a cabo a partir de los estados nacionales, provinciales o municipales. Sin embargo, también hay experiencias en las que instituciones no estatales, ONG, fundaciones o empresas colaboran en el financiamiento, por ejemplo, la agencia internacional Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El PCI forma parte del primer grupo, y es uno de los pocos que se financió desde el presupuesto nacional de Argentina.

En general, como señala Ana Rivoir (2009), en nuestro continente ha predominado un paradigma tecnologicista en el diseño de políticas para la inclusión digital, basado en la creencia de que la distribución de computadoras en las escuelas y/ o hacia los propios estudiantes generará inclusión. Susana Morales complejiza esa consideración, y sostiene que las iniciativas llevadas a cabo en la región se caracterizan por tener distintos objetivos: económicos, a partir de los cuales se “plantea que las TIC y la inversión en capital humano son cruciales para la competitividad económica de la región”; sociales, vinculados a la necesidad de “reducir la brecha digital y promover la equidad”; y educativos, desde los que se entiende “que las TIC pueden mejorar la calidad de la educación” (Morales, 2015: 38).

El Programa Conectar Igualdad en Argentina: variaciones en la aplicación de esta política pública

El PCI fue creado en 2010 en Argentina, por el Poder Ejecutivo Nacional que lo vinculó a la responsabilidad de garantizar la inclusión digital. Así, el PCI es creado como una política pública de inclusión digital basada en la modalidad Uno a Uno (una computadora, un niño) para la incorporación de las TIC en la educación. Este programa se destacó en la región por su carácter masivo en cuanto a la entrega de netbooks en todo el país. Según la fundamentación del programa, su principal objetivo fue revalorizar y reposicionar a la escuela pública a través de una estrategia dirigida a reducir la brecha social, educativa y digital, mejorar los procesos de aprendizaje, actualizar las formas de enseñanza y fortalecer el rol docente.

El PCI viene a revolucionar otras experiencias anteriores, sobre todo por su magnitud. Es un programa de alcance federal para todos los estudiantes y profesores/as de escuelas secundarias públicas. Este alcance, además, conlleva otro desafío tecnológico: equipar con aulas digitales móviles a los institutos de formación docente públicos, que forman futuros docentes de educación inicial y primaria, y con el mismo modelo 1 a 1 a los profesorados que forman a los futuros docentes de escuelas secundarias y escuelas especiales, para prepararlos con la misma metodología que se encontrarán apenas se incorporen a su actividad laboral al frente de aulas de escuelas públicas argentinas. Para la concreción de este desafío, se creó un comité ejecutivo conformado por diferentes organismos del Estado Nacional para colaborar en la formulación, implementación y evaluación del programa. Así trabajaron en conjunto el Ministerio de Educación, ANSES, el Ministerio de Planificación, la jefatura de gabinete, y el Poder Ejecutivo Nacional.

A partir de fines de 2015, la Alianza Cambiemos asumió la conducción del Gobierno Nacional, modificando numerosas políticas, sobre todo las vinculadas a la educación y a la tecnología. En este sentido, el PCI se transformó, sufriendo cambios que van desde despidos masivos de los trabajadores de esta área hasta la reubicación de la dependencia burocrática. El PCI pasó a ser una política TIC de Educ.ar, lo que le permite articularse con otros programas de tecnología del Ministerio como Primaria Digital, Infinito por Descubrir y el Plan Nacional de Conectividad Escolar. Durante todo el tiempo de transición se generó un clima de incertidumbres acerca de cuál iba a ser el nuevo rumbo que tomaría el PCI.

A mediados de 2017 se crea el Plan Nacional Integral de Educación Digital (PLANIED), como una iniciativa del Ministerio de Educación y Deportes de la Nación, que declaró como objetivos los de integrar a la comunidad educativa en la cultura digital, favoreciendo la innovación pedagógica, la calidad educativa y la inclusión socioeducativa. Su misión, según la resolución de creación, es que todos los estudiantes de la Argentina adquieran las habilidades necesarias para desenvolverse en el mundo actual y en la sociedad del futuro. El PLANIED incluye todas las iniciativas pedagógicas y proyectos vinculados con las TIC y comprende en su propuesta los programas Conectar Igualdad y Primaria Digital.

El 2 de mayo de 2018, mediante el decreto 386/18, se creó el Programa Aprender Conectados (PAC) y se disolvió el PCI, a partir del argumento de que, a 8 años de su creación, la brecha digital (entendemos que restringen el término al componente de “acceso material”) “fue saldada”, por lo que “muta” a la alfabetización digital. Es decir que el nuevo programa apunta a aprender a utilizar las computadoras y a la creación de contenidos educativos.

La aplicación del PCI: el caso de dos escuelas salteñas

En este apartado abordamos la experiencia de aplicación del PCI en dos escuelas salteñas. La institución urbana está ubicada en un barrio periférico de la ciudad de Salta denominado Villa Mitre, zona de residencia de familias con niveles de ingresos mayoritariamente bajos, lo que permite suponer que el acceso a internet (banda ancha) es casi inexistente en los hogares. La experiencia rural corresponde a una Escuela Secundaria Mediada por TIC.[12]

La experiencia urbana

Para llegar a Villa Mitre, hay que tomar el colectivo urbano de la línea 2B desde el centro de la ciudad, y se demora alrededor de 45 minutos en un horario normal (no pico). Esto indica la distancia a la que se encuentra ubicado este barrio, que para muchos de sus habitantes “es otra ciudad dentro de Salta”. La zona Este de la ciudad salteña está tan alejada que los vecinos que la habitan intentan contar con todos los bienes y servicios que necesitan, para evitar tener que trasladarse al centro de la ciudad. Alrededor se encuentran los barrios Villa Floresta, La Fama, el asentamiento Jardín y Juanita, y el parque industrial.

Villa Mitre es muy conocido por el estadio Club Atlético Mitre, que tiene una capacidad de 4.500 personas, denominado “Miguel Pascual Soler”, el campo de juego tiene tres tribunas, que se llenan cada domingo cuando hay partido.[13] Sin embargo, no todo es el club, el colegio también cobra gran relevancia por ser el único secundario en la zona. La institución cuenta con tres turnos de clases: mañana, tarde y vespertino. El colegio se conforma como un espacio de encuentro para los jóvenes de la zona ya que allí no sólo pueden estudiar, sino también hacer amigos, experimentar con las tecnologías, y ser partícipes de procesos educativos innovadores. Todos los turnos pertenecen al secundario, y recibieron las correspondientes netbooks y equipamiento del PCI. En la primera visita a esta institución entrevistamos a Rodrigo (48 años),[14] profesor de TIC y Referente Técnico Institucional (RTI) del turno mañana: “El Conectar Igualdad en la provincia aún existe. La dependencia cambió. Ahora depende de EDUC.AR. Después de un tiempo sin novedades, en 2017 volvieron a llegar las netbooks. Y tenemos noticias de que habrá netbooks por cinco años más” (RTI).[15]

En la etapa 2017 del programa, también se previó el cambio de piso tecnológico. Por ejemplo, las netbooks que llegaron en ese año ya no vienen para enlazarse a un servidor escolar, sino a un servidor central. Para eso se necesita otro tipo de estructura. El colegio cuenta con conexión a internet, los estudiantes y docentes se conectan mediante el servidor escolar actualmente. Además, existen algunas diferencias entre las computadoras de antes y ahora. El RTI dice que “no son mejores, ya que las computadoras nuevas son muy frágiles. Por ejemplo, de 90 que entregamos en la última tanda, al mes había 10 con problemas; y a los dos meses 30 ya no funcionaban. Son frágiles”. También recuerda que con las anteriores computadoras no pasaba lo mismo, “las primeras que salieron en 2011 eran fuertes y de mejor calidad”.

Además, el RTI dice que observó resistencia de parte de los docentes para el uso de las netbooks en las aulas, pero piensa que está relacionada a “no saber usar ciertas herramientas tecnológicas”. Por lo que la institución respondió con proyectos de alfabetización digital para docentes (de manera presencial), algunos en conjunto con el equipo de Conectar Igualdad (en 2013 y 2014) y otros por iniciativa de los RTI (son tres, uno por cada turno) de la escuela (en 2014/2015/2016/2017). “Muy de a poco, se fue encontrando mejorías, mayor uso y apropiación, pero fue fundamental el trabajo colectivo y de acompañamiento, sino no funciona” (RTI). También hay quienes se resisten con argumentos ideológicos o políticos en relación a las nuevas tecnologías. Una de las profesoras, Noemí (58 años) comenta que percibe a “Internet como una amenaza, de distracción, ocio e incluso como peligro a la seguridad e integridad de los niños y jóvenes que utilizan las redes sociales, por ejemplo, Facebook o Instagram para socializar”. Por otra parte, Mónica (34 años) profesora de Historia dice que “usamos mucho las computadoras en el aula, especialmente como repositorio de archivos, pero también para buscar videos y para investigar”. Si bien el programa está pensado para que cada estudiante tenga su computadora y trabaje con ella, esto no impide que puedan trabajar en grupos, consultarse entre ellos, y aprender de manera colaborativa.

En 2013, por iniciativa de Guillermo (58 años), profesor de Historia, se realizó una exposición de fotografías de la ciudad de Salta y de lugares históricos. La misma se llevó a cabo en el gabinete tecnológico de la institución educativa, durante una semana. “Esta muestra implicó una búsqueda de referencias históricas, luego restauración digital de las imágenes, muchas de ellas cedidas por vecinos de la ciudad, y así se transformaron en una obra de los estudiantes del colegio” recuerda Mónica (34 años, profesora). La muestra fue premiada, un año después, por el Ministerio de Educación de la provincia, por la innovación y creatividad en el uso de las TIC. El trabajo siempre es colectivo, las ideas surgen de los profesores o de los estudiantes, luego se ponen en común y se realizan entre los diferentes actores del colegio. Luisa (35 años), profesora de inglés, comenta que usan de manera frecuente la plataforma Chamilo como aula virtual, sobre todo para compartir archivos e intercambio de trabajos.

Esta institución además participó de varios proyectos tecnológicos, ganaron las convocatorias provinciales de “Mejor Utilización de la Plataforma Educativa Chamilo” (2013) y de “Uso de las TIC en la Escuela” (2014). También presentaron proyectos pilotos de programación de juegos, en el marco del acuerdo de cooperación “Argentina Avanza” entre la Secretaría de Ciencia y Tecnología y la empresa Microsoft, con el apoyo del PCI. De esta manera, se realizaron talleres de capacitación abiertos para los estudiantes que deseen participar, en horarios extra clase con el objetivo de que los estudiantes puedan aprender a diseñar juegos y video educativos. La principal herramienta para lograrlo fue el programa gratuito Kodu que provee Microsoft, y que estaba disponible en las netbooks. Uno de los juegos creados se denomina “Mundo Libre”, pensado y diseñado por Gustavo de cuarto año (estudiante). También “Carrera de obstáculos” ideado por Marisa del último año de la secundaria (estudiante). “No es necesario saber los lenguajes de la programación, ya que los programas como el Kodu son ideales para principiantes, es cuestión de imaginar y animarse” cuenta Ariel, un estudiante que participó del taller de capacitación.

James Paul Gee (2007) dice que en las plataformas de juegos prima un aprendizaje con otros que no son necesariamente “pares” en el sentido que los entiende la escuela. Gee (2007) llama a estos tipos de afiliación social que crean las nuevas redes “espacios de afinidad”, y sostiene que las instituciones escolares tienen mucho que aprender de ellos. Los espacios de afinidad que se organizan a partir de las nuevas tecnologías tienen en común una tarea, y no se definen prioritariamente por edad o por género o sector social, como lo son los cursos primer año, segundo, etc. Se genera un vínculo humano, con otros compañeros que les interesa lo mismo, es una ligazón a una tarea, que está acotada en el tiempo y que depende de la iniciativa de los participantes. Son espacios de participación o membresía voluntaria, con límites más flexibles que permiten entrar y salir con agilidad, redes sociotécnicas en las que se pueden explorar temas de interés e ir adquiriendo competencias y desempeños avanzados (Squire, 2011). En suma, la experiencia del PCI ha sido en extremo satisfactoria y con múltiples reverberaciones en distintos ámbitos para esta escuela.

La experiencia rural

El nuevo formato de la escuela mediada por TIC prevé aulas virtuales que fueron ubicadas, en el caso de Salta, en las diferentes sedes de trece parajes participantes: La Bomba, Santa Teresa, Los Pozos, La Argentina, Campo Duran, Madrejones, Pozo la Piedra, El mirador, Siervo Cansado, Pucará, Medialuna, Trementinal y Esquina de Guardia.[16] Las aulas virtuales se instalaron en las instituciones primarias de estos parajes, donde los jóvenes asisten para tomar clases, cumpliendo el mismo horario que una escuela tradicional.

La escuela secundaria mediada por TIC es una institución en donde los docentes planifican sus clases y luego las cargan en una plataforma virtual, a la cual pueden acceder tanto los tutores como los estudiantes de las sedes. Los facilitadores son los encargados de orientar a los estudiantes en el desarrollo de las actividades propuestas por los docentes. Los estudiantes cuentan con netbooks propias y otras herramientas digitales como celulares, pantalla, proyector, parlantes, pendrives, para acceder a los entornos virtuales y poder comunicarse. Los estudiantes de la escuela secundaria comparten en un salón grande el pluriaño, es decir que están en el mismo lugar los alumnos de todos los años de la secundaria. La escuela primaria es semejante, por la poca cantidad de aulas, y porque no son muchos estudiantes. Las aulas están equipadas con mesones, que se dividen por año, con sillas que se ubican alrededor de esas mesas, con varios enchufes en las paredes y con zapatillas eléctricas para conectar los dispositivos. Se observan cables por todos lados.

Luciana (47 años, profesora que está en la sede central de la ciudad Salta) cree que este modelo de escuela secundaria es una experiencia maravillosa, porque transforma la vida de los jóvenes en espacios alejados de lo urbano, y también resalta que “es un desafío constante, diariamente”. Marian (14 años, estudiante que vive en el albergue estudiantil) piensa que es una experiencia fantástica, pues “de otra manera no podríamos estudiar, y nos tendríamos que dedicar a otra cosa, esta oportunidad que tenemos es muy valorable y no podemos desaprovecharla”. A su vez, Juana, más crítica, dice que “Es un sistema muy positivo, pero con carencias” (40 años, profesora).

Por la ubicación geográfica, las sedes no tienen acceso a luz eléctrica, sino que cuentan con paneles solares y un generador eléctrico que produce luz y agua para cada institución. El agua en estas zonas no es potable, por lo tanto, es una de las necesidades más importantes. Al no tener luz eléctrica se complica aún más la conectividad. Celeste (42 años, profesora) sostiene que este nuevo modelo de escuela posibilita que los jóvenes estudien, pero encuentra como principal desventaja los problemas de conexión. “Eso produce muchas fallas en la comunicación entre alumnos, docentes y coordinadores”. Alicia (29 años, coordinadora de una de las sedes) cuenta que “la luz funciona durante el día hasta las 22hs porque apagan el generador para reservar para el día siguiente, eso en el mejor de los casos, ya que el problema de luz y conectividad es de todos los días, en diferentes horarios”. Esto genera demora para la carga de las netbooks y de la conexión de los estudiantes con los docentes.

En cuanto a los usos educativos, en la materia de Biología trabajan con el programa “Modellus” de simulación, para experimentar con la energía a través del tiempo. “Primero no entendía nada, pero la coordinadora me ayudó” dice Santiago (estudiante). “Me costó mucho aprender a usarlo, pero al tener dibujos es muy dinámico, era sólo cuestión de prestar atención y probar, porque sólo consiste en ir poniendo diferentes elementos y la simulación se produce”. Marian (estudiante) comenta que su programa favorito es el “Google Earth” ya que cuando hay conectividad es “espectacular cómo se puede viajar por todo el mundo, las calles, los lugares que imagines están ahí”. Además, comentó que lo descubrió “conociendo” la netbook y de a poco fue aprendiendo todas las herramientas que tiene como zooms y visiones 3D. Leila (estudiante) vive muy cerca del colegio, entonces no duerme en el albergue, y por lo tanto carga su netbook y se la lleva todos los días a su casa para compartir algún video, película o simplemente música con su familia por las noches. Cecilia (estudiante) prefiere cargar el celular y dejar la computadora en la escuela.

En matemáticas también utilizan programas específicos para hacer tareas de geometría o de cálculos estadísticos, pero depende del año que estén. “A mi matemática no me gusta y me cuesta mucho, más en la computadora” dice Santiago (estudiante). En esos casos los estudiantes se apoyan con el trabajo en hojas y con libros en papel. Si bien la enseñanza es mediada por tecnologías y tienen mucho material digitalizado, también cuentan con una biblioteca muy completa que les donó UNICEF, en la que pueden acceder a material para todas las áreas de estudio. “Este material de apoyo es fundamental para acompañar la enseñanza digital, porque les propone el trabajo grupal y colaborativo entre ellos” (coordinadora de una de las sedes).

En estos parajes rurales, entonces, el acceso a las TIC implica no solo una experiencia educativa sino la posibilidad de conexión y comunicación para los alumnos, sus familias y los demás habitantes de estos aislados parajes.

Distancias y cercanías tecnológicas (no sólo) entre el campo y la ciudad

¿Qué características adquiere la desigualdad en la era digital? En una primera lectura, el recorrido estadístico, de políticas públicas y del propio territorio salteño realizado indicaría que “las nuevas tecnologías producen nuevas desigualdades” (Reygadas, 2008: 193), dando origen a una “brecha digital” de difícil superación. Efectivamente, acceder a las computadoras y a la conexión a internet requiere dinero y habilidades de las cuales la mayoría de la población carece. Sin embargo, más que una dinámica propia en la “producción” de desigualdades, las nuevas tecnologías parecen reforzar desigualdades previas: “la geografía de la desigualdad digital es muy similar a la geografía social” (Reygadas 2008: 193) aunque, al mismo tiempo, el contexto sociotécnico muestra que las grandes mayorías sufren “una nueva marginación, la marginación informática” (Reygadas 2008: 193). En un mundo desigual, se agrega un nuevo factor de desigualdad, en una batalla que es muy despareja pese a los constantes esfuerzos estatales y comunitarios.

Como hemos señalado, las naciones latinoamericanas han aplicado diferentes políticas para brindar acceso al equipamiento, lo que redujo una de las dimensiones implicadas en la brecha digital, aplicando mayoritariamente el modelo 1 a 1 durante el “ciclo de gobiernos progresistas”. Por lo que informa la bibliografía acerca del tema, sin embargo, si bien puede facilitarse el acceso al “capital informático objetivado” (en términos de equipos y conexiones), la desigualdad en el “capital informático incorporado” (que abarca manejo de software, pero también nivel de lecto-escritura, o capacidad de manejo y búsqueda de información, entre otros componentes) refuerza la dialéctica entre igualdad y desigualdad (Reygadas, 2008: 201). Es así que el trabajo de campo indica, por ejemplo, que, si bien entre los y las jóvenes la brecha digital resulta menor que entre los grupos de mayor edad, sigue existiendo. Como se observó en el recorrido estadístico, hay regiones y sectores que permanecen desconectados y servicios digitales a los que sólo acceden los sectores más favorecidos, y esta desconexión tiene un peso creciente en la desigualdad (Golovanevsky, ep; García Vargas, 2016).

Las políticas de diseminación tecnológica desarrolladas en Argentina, particularmente el PCI, parecen haber tenido un impacto relevante, a la luz de los datos disponibles, acompañando, puede suponerse, un proceso general de difusión de las TIC. Persiste, en esa ampliación, las diferencias entre sectores de distintos niveles de ingreso, aunque las variaciones positivas indican en qué medida las políticas públicas pueden influir positivamente en la reducción de la dimensión material del acceso. De ese modo, la disponibilidad de un dispositivo específico reduce incipientemente la fragmentación estructural entre conectados/desconectados en parte, aunque no resuelve el problema de la conectividad, que en este caso específico parece reforzar la necesidad de políticas públicas para el área rural.

Por otro lado, la incidencia de la telefonía celular distribuida y gestionada completamente por el mercado, refuerza la distancia en las posibilidades de acceso con las áreas rurales que no son rentables para las compañías privadas, y al mismo tiempo relativiza las desigualdades de acceso en las áreas urbanas donde hay mayores posibilidades de conexión, aunque éstas dependan de la capacidad de consumo de las familias. Si pensamos, entonces, en términos de acceso igualitario y en la eficiencia que ha mostrado el sistema educativo público para diseminar computadoras bajo el modelo uno a uno en áreas urbanas, quizá es hora de plantear a las escuelas públicas como nodos de conectividad complementarios de otras instituciones públicas, tales como los puntos digitales y centros culturales.

El trabajo de campo señala que el PCI tuvo un potencial transformador de las prácticas del aula; y unas formas de apropiación y domesticación múltiples y heterogéneas, entre los diversos actores de las instituciones salteñas como los y las docentes, estudiantes y directivos.

En el terreno concreto, el estudio de caso de las escuelas de nivel medio en Salta permitió observar que, pese a las modificaciones que fue sufriendo el PCI desde fines del año 2015 hasta su disolución reciente, la utilización de las netbooks sigue teniendo vigencia y además se propone una diversidad de proyectos para el aula. La escuela urbana tiene una fuerte apuesta a la innovación y creación, especialmente a la programación. Por ese motivo se implementaron diversas propuestas: talleres y jornadas de alfabetización digital para docentes, talleres abiertos para estudiantes, la plataforma Chamilo para mejorar el problema de la conectividad, participación en concursos, etc. En el caso de la modalidad rural, el uso de las netbooks es indispensable para acceder a la educación y poder comunicarse con los docentes. Además, la población de estos parajes, históricamente sin acceso a señal móvil telefónica, accedió por primera vez a internet, y la escuela se transformó en un espacio de encuentro público, no sólo para los que estudian sino para la población en general.

En los diferentes relatos de estudiantes y docentes sobre los usos educativos de las tecnologías digitales (especialmente de la netbook) que se realizan en las aulas de las escuelas seleccionadas, observamos una heterogeneidad que muestra, por una parte, una fuerte apuesta a la educación tecnológica que evidencia el interés en la formación y aplicación de estos “nuevos” conocimientos; pero también surgen algunas contradicciones, vinculadas a los contextos desiguales donde se encuentran estas instituciones (falta de servicios básicos por ejemplo). Estas experiencias presentan una heterogeneidad de horizontes que mantienen abierto nuestro interés en seguir investigando la dimensión de la desigualdad vinculada a las políticas públicas educativas y de diseminación de tecnologías.

El recorrido realizado permite observar que una estructura social inequitativa impacta en las condiciones de acceso de una parte de la sociedad a los bienes y servicios infocomunicacionales. Se trata de recursos que son centrales para el bienestar y que condicionan crecientemente las posiciones relativas de las personas y grupos en la sociedad contemporánea. Las tecnologías digitales se añaden a tecnologías anteriores, pero en un ritmo desigual que, si bien aminora la dimensión material de la brecha, no elimina su persistencia.

Esta dimensión se superpone a geografías de la desigualdad anteriores, y al mismo tiempo las renueva: el noroeste argentino es desigual tecnológicamente, y mucho más desigual que el resto del país; las áreas rurales sufren mayores grados de desigualdad digital que las urbanas; los ingresos son determinantes para la conexión.

Entendemos que un estudio como el que aquí se ha presentado contribuye a brindar el necesario sustento empírico para pensar, planificar y gestionar políticas educativas y comunicacionales democratizadoras e igualadoras de derechos

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1 La EAHU es en realidad una extensión de la EPH a viviendas pertenecientes a localidades de dos mil y más habitantes. La EPH es una encuesta de carácter nacional que tiene por objetivo relevar las características sociodemográficas y socioeconómicas de la población (INDEC, 2005). Se comenzó a aplicar en 1973 en algunos aglomerados urbanos de gran tamaño y de a poco fue ampliando su cobertura hasta llegar en la actualidad a relevar información de 31 aglomerados urbanos del país, al menos uno por provincia. La EPH indaga entonces información sobre hogares y personas en torno a las siguientes temáticas: situación laboral, características demográficas básicas (edad, sexo, situación conyugal, etc.), características migratorias, habitacionales, educacionales e ingresos (INDEC, 2011). La EAHU vino a llenar el vacío de información respecto de los hogares que habitan en ciudades de menor tamaño y no son, por lo tanto, captados por la EPH. Se realizó los terceros trimestres entre 2010 y 2014, basándose en una muestra probabilística. Los formularios que se aplicaron eran similares a los de la EPH, cubriendo por lo tanto las mismas temáticas. Los resultados de la EAHU son entonces representativos de aspectos relativos a la población residente en hogares particulares urbanos en localidades de dos mil y más habitantes.

2 Es importante aclarar que en estas encuestas se considera hogar al grupo de personas (emparentadas o no emparentadas entre sí) que comparten la misma vivienda, las que se asocian para proveer en común a sus necesidades alimenticias o de otra índole vital. Comprende también los hogares unipersonales. Definición extraída de www.estadistica.chubut.gov.ar/archivos/operativos-sen/.../defifami.doc‎; fecha de la consulta: septiembre de 2013.

3 Para poder interpretar correctamente esta información es menester conocer que los quintiles son medidas estadísticas denominadas de posición, que dividen a un conjunto de datos en cinco partes iguales. Ordenados los hogares según sus ingresos per cápita (es decir, el ingreso total del hogar dividido el número de miembros del mismo) se separan en cinco grupos iguales, que contienen cada uno de ellos el 20% de los hogares. El quintil 1 incluye así una quinta parte del total de hogares, pero no cualquier parte, sino aquélla conformada por los hogares de menores ingresos per cápita. El quintil 2 incluye al 20% de hogares que le siguen, es decir, que tienen más ingresos per cápita que el quintil 1, pero menos que el quintil 3, y así siguiendo. Un detalle adicional: para este ordenamiento se consideran en cada aglomerado o provincia solo los hogares del propio aglomerado o provincia, puesto que existe la posibilidad de considerar los hogares de un aglomerado o provincia determinados pero en función de los quintiles determinados para el conjunto de la región, o del país, por ejemplo. En nuestro caso, al hablar de hogares del primer quintil en Salta nos estaremos refiriendo a aquellos hogares que tienen los menores ingresos per cápita (que es la variable que se ha decidido utilizar) en relación al conjunto de hogares de Salta. A esto hace alusión en los cuadros y gráficos la aclaración: teniendo en cuenta los hogares de la jurisdicción.

4 Desde 2010 (creación del PCI) hasta 2015 mediante este programa se entregaron 5.315.000 netbooks en todo el país (www.conectarigualdad.com.ar). Actualmente, no hay cifras publicadas durante la gestión de la Alianza Cambiemos.

5 Benítez Larghi et al. (2013) destacan el impacto del PCI en el aumento del acceso en computadoras, en los contenidos pedagógicos, en la sociabilidad y en la forma que también es utilizada por las familias, al tiempo que genera la visión de un Estado reparador de desigualdades.

6 Además, en lo que a la comparabilidad se refiere, debemos señalar que un obstáculo específico tiene que ver con que el tendido de internet y la circulación general de tecnologías aumenta en áreas urbanas, y él área bajo análisis es la principal área urbana de Salta. Queda pendiente también la discusión acerca de en qué medida la condición de urbano-rural o rural aglomerado-rural disperso es central para el tendido, expansión o mantenimiento de infraestructura de acceso liderado por el mercado.

7 El Prodymes II, que comenzó en el año 1996, tenía amplios objetivos educativos entre los cuales se incorporaba en forma prioritaria la cuestión de la informática en la escuela. El programa buscaba incorporar los recursos informáticos como herramientas pedagógicas en las escuelas, proveyendo equipos y brindando capacitación a los docentes.

8 El Plan Social Educativo, que funcionó entre 1993 y 1999, consistía en la entrega de libros, computadoras, fotocopiadoras y otros bienes a un grupo de escuelas desfavorecidas. A pesar de estas políticas, un relevamiento realizado en el año 2002 encontró que apenas una de cada diez escuelas tenía computadoras con acceso a Internet (Moyano, 2006).

9 Su objetivo era brindar apoyo y materiales didácticos a docentes, directivos y supervisores de instituciones educativas para impulsar la incorporación de TIC en las escuelas y en las prácticas de enseñanza.

10 Informático y arquitecto norteamericano. Es el impulsor del proyecto para producir computadoras portátiles de bajo costo, para disminuir la brecha digital en los países menos desarrollados, proyecto que presentó en 2005 en el Foro Económico Mundial en Davos, en Suiza.

11 Este informe se realizó a partir del desarrollo del Seminario Latinoamericano de Experiencias 1 a 1, organizado por el programa Conectar Igualdad de la Argentina en marzo de 2011. En el mismo participaron representantes de Costa Rica, Colombia, Chile, Perú, Paraguay, Brasil, Ecuador, Uruguay, México y Argentina, quienes expusieron allí las características de sus programas, junto con las estrategias de proyectos, capacitación y contenidos que se están llevando a cabo.

12 En 2013 se celebra un convenio de cooperación entre las autoridades educativas de la provincia de Salta, UNICEF y Conectar Igualdad para concretar aulas virtuales. Esta política se denomina “Escuela Secundaria Mediada por TIC”.

13 El club – también conocido como el “Capo del Este”- es central para el barrio, por lo que muchos de los vecinos participan de las diferentes actividades que allí se proponen, como el fútbol para niños y para adultos, comisión coordinadora, sede social, handball, hockey, etc. También muchos de ellos sostienen que la identidad del barrio está vinculada a la “pasión por el club de sus amores”, y por la rivalidad con el club de Villa San Antonio, un barrio cercano.

14 Todos los nombres de los entrevistados tanto estudiantes como docentes fueron modificados, para mantener el anonimato de los informantes. Solo se mantiene la edad, género y curso al que asisten/materia que dictan.

15 Cabe aclarar que estas entrevistas se realizaron entre los años 2015-2017, por lo que no se tiene en cuenta la disolución del PCI en el año 2018.

16 Se trata de parajes ubicados en zonas de difícil acceso de la puna salteña, que fueron incluidos en un programa en el cual UNICEF complementa el acceso a las netbook del PCI dándoles conectividad a estas escuelas que de otra forma no tendrían acceso a internet. Como ya se mencionó, esta experiencia forma parte de la política denominada “Escuela Secundaria Mediada por TIC”.

Datos de autores y autoras

Abildgaard, Evelyn Roxana. Arquitecta. Auxiliar docente de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional del Nordeste. Docente Investigador Categoría V del Programa de Incentivos.

Alonso, Osvaldo Agustín. Licenciado en Sociología Universidad de Buenos Aires, Magister en Administración Pública Universidad Nacional de Córdoba. Profesor Titular Regular de Sociología y Sociología Política en el Área Sociopolítica, Orientación Socioantropológica, Departamento de Estudios Políticos del Centro Universitario Regional Zona Atlántica Universidad Nacional del Comahue.

Andrade, Larry. Doctor en Ciencia Social, Licenciado en Sociología. Profesor regular de la Unidad Académica San Julián (UNPA) e investigador independiente del Concejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).

Barreto, Miguel Ángel. Arquitecto, Magister y Doctor en Antropología Social. Investigador Independiente del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Profesor Titular de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional del Nordeste. Docente Investigador Categoría I del Programa de Incentivos.

Cena, Rebeca. Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Magíster en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe por la Universidad Nacional de San Martín. Licenciada en Sociología por la Universidad Nacional de Villa María. Docente de Políticas Sociales en la Licenciatura en Trabajo Social de la Universidad Nacional de Río Cuarto. Miembro del Grupo de Estudios sobre Políticas Sociales y Emociones del Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos. Miembro del Grupo de Estudios sobre Subjetividades y Conflicto de la Universidad Nacional de Villa María. Editora general de la Revista Latinoamericana de Estudios sobre Cuerpos, Emociones y Sociedad. Becaria Posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.

Chahbenderian, Florencia. Lic. En Economía (Facultad de Ciencias Económicas, Universidad de Buenos Aires) y Doctoranda en Ciencias Sociales (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires). Becaria de Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (Beca de Finalización de Doctorado). Integrante del Grupo de Estudios sobre Políticas Sociales y Emociones (Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos) y del Grupo de Estudios sobre Sociología de las Emociones y los Cuerpos (Instituto de Investigaciones Gino Germani-Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos).

Chachagua, María Rosa. Licenciada en Ciencias de la Comunicación por la Universidad Nacional de Salta. Doctoranda en Comunicación Social de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP). Becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Auxiliar docente en la carrera de Comunicación de la Universidad Nacional de Salta y miembro del CESDE (Centro de Estudios Socioeconómicos para el Desarrollo con Equidad), Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Jujuy.

Colombo, Andreina. Doctoranda en Estudios Sociales por la Universidad Nacional del Litoral, Licenciada en Ciencia Política por la Universidad Nacional del Litoral. Jefa de Trabajos Prácticos de la materia “Pensamiento Social y Político” de la Universidad Nacional de Rafaela y Ayudante de Cátedra en la asignatura “Teoría Política II” de la Universidad Nacional del Litoral.

De Sena, Angélica. Doctora en Ciencias Sociales por la Universidad de Buenos Aires. Se especializo en estudios referidos a la metodología de la investigación social y a las políticas sociales. Dictó cursos al respecto en posgrado en Argentina, Brasil, Paraguay e Italia. Actualmente es profesora de grado y posgrado en asignaturas referidas a ambas temáticas. Con amplia experiencia en actividades de capacitación y gestión pública. Es directora de la Revista Latinoamericana de Metodología de la Investigación (ReLMIS). Dirige proyectos de investigación referidos a las políticas sociales y emociones. Sus dos últimos libros son: De Sena, Angélica (editora) (2018) La intervención social en el inicio del siglo XXI: transferencias condicionadas en el orden global. Buenos Aires: ESEditora y De Sena, Angélica (directora) (2016). Del Ingreso Universal a las “transferencias condicionadas”, itinerarios sinuosos. Buenos Aires: ESEditora.

Dettano, Andrea. Licenciada en Sociología y Doctoranda en Ciencias Sociales (Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires). Becaria doctoral de Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Integrante del Grupo de Estudios sobre Políticas Sociales y Emociones (Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos) y del Grupo de Estudios sobre Sociología de las Emociones y los Cuerpos (Instituto de Investigaciones Gino Germani-Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos).

Ferraris, Silvia. Directora Instituto de Estudios Antropológicos y Sociales de la Mujer. Profesora titular de Historia Social Argentina. Licenciada en Historia. Universidad Nacional de La Rioja.

Finck, Nadia. Doctoranda en Geografía Universidad de Buenos Aires. Magister en Desarrollo Local Universidad Nacional de San Martín. Licenciada en Sociología Universidad de Buenos Aires. Se desempeña como docente investigadora en el Instituto de Cultura, Sociedad y Estado de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego. Es becaria doctoral por el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas.

García Vargas, Alejandra. Doctora en Comunicación Social por la Universidad Nacional de Córdoba, Profesora Adjunta Ordinaria de las Universidades Nacionales de Jujuy (Facultad de Humanidades y Ciencias Sociales) y Salta (Facultad de Humanidades), en materias de la Carrera de Comunicación. Categorizada II en el Programa de Incentivos. Co-directora del CESDE (Centro de Estudios Socioeconómicos para el Desarrollo con Equidad) en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Jujuy.

Golovanevsky, Laura. Doctora en Economía por la Universidad de Buenos Aires, Magister en Teoría y Metodología de las Ciencias Sociales por la Universidad Nacional de Jujuy. Profesora Asociada Ordinaria de Metodología de la Investigación en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Jujuy. Directora del CESDE (Centro de Estudios Socioeconómicos para el Desarrollo con Equidad) de la misma universidad. Categorizada I en el Programa de Incentivos. Directora de la carrera de Licenciatura en Economía Política de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Jujuy.

Leguizamón, Laura Lorena. Magister en Estudios Sociales para América Latina, Especialista en Docencia Universitaria, Licenciada en Trabajo Social. Docente e Investigadora de la Universidad Nacional de La Rioja. Doctoranda de la Universidad Nacional de Quilmes.

Lobato, Sabrina. Maestranda en Gobierno Local, Universidad Nacional de Quilmes. Licenciada en Ciencia Política, Universidad de Buenos Aires. Se desempeña como docente investigadora en el Instituto de Cultura, Sociedad y Estado de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego.

Lucero, Marcelo. Docente investigador de la Universidad Nacional de San Juan. Licenciado en Trabajo Social y Magister en Ciencias Sociales de FLACSO, actualmente culminando sus estudios de Doctorado en la Universidad de Buenos Aires. Es Director del Programa de Investigación Políticas Sociales y Ciudadanía del Insitituo de Investigaciones Socioeconómicas de la UNSJ. Se ha especializado en el area de Políticas Sociales e Intervención Social, Políticas Asistenciales y Trabajo. Actualmente se desempeña como Profesor Titular en la carrera de Trabajo Social y en posgrado en la Maestría en Políticas Sociales. Es integrante del Comité académico de Maestrias en el área y actualmente se desempeña como Director de la Carrera de Trabajo Social de la Universidad Nacional de San Juan.

Martínez, Ayelen. Doctoranda en Ciencias Sociales en la Universidad de Buenos Aires. Magister en Gestión Pública en la Universidad Autónoma de Barcelona. Licenciada en Sociología por la Universidad de Buenos Aires. Se desempeña como docente investigadora en el Instituto de Cultura, Sociedad y Estado de la Universidad Nacional de Tierra del Fuego.

Miranda, Daniela Luisa. Licenciada en Ciencias Políticas - Universidad Nacional del Comahue. Profesora Adjunta de Métodos y Técnicas de Investigación Política y del Seminario de Investigación y Aplicación (Tesis) de la Licenciatura en Ciencias Políticas. Universidad Nacional del Comahue Centro Regional Zona Atlántica. Profesora Adjunta de Métodos y Técnicas de Investigación de la Licenciatura en Administración Pública.

Molinari, María Carolina. Lic. en Ciencia Politica Curso de Posgrado en Política y Economía del Instituto de Altos Estudios Sociales (IDAES) Universidad Nacional de San Martín.

Moreno Russo, María Fernanda. Licenciada en Sociología Universidad de Buenos Aires. Se desempeña como docente investigadora en el Instituto de Cultura, Sociedad y Estado de la Universidad de Tierra del Fuego.

Puntel, María Laura. Arquitecta. Becaria doctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Auxiliar docente de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional del Nordeste.

Quintero, Nancy. Especialista en Abordaje Integral de Problemáticas Sociales en el Ámbito Comunitario, Licenciada en Trabajo Social, Docente de la Universidad Nacional de La Rioja. Maestranda en Educación Superior de la Universidad Nacional de la Rioja.

Sordini, María Victoria. Doctoranda en Ciencias Sociales Universidad de Buenos Aires. Licenciada en Sociología Universidad Nacional de Mar del Plata. Miembro del Grupo de Estudios Sobre Políticas Sociales y Emociones de Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos. Becaria doctoral de Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas. Ayudante de trabajos prácticos en la asignatura Metodología Cualitativa I y II (Universidad Nacional de Mar del Plata). Investigadora en el campo de las políticas sociales, en particular las políticas alimentarias desde 1983 a la actualidad en Argentina, desde el enfoque de la sociología del cuerpo/emociones.

Spigariol, María Julia. Licenciada en Sociología Universidad de Buenos Aires. Magister en Planificación y Gestión de Políticas Sociales Universidad de Buenos Aires, Convenio Universidad Nacional del Comahue. Jefe de Trabajos Prácticos en las cátedras de Sociología y Antropología correspondientes al Área Sociopolítica, Orientación Socioantropológica.

Suárez, Graciela Noelia. Licenciada en Historia, Universidad Nacional del Comahue. Magíster Scientiae en Metodología de la Investigación Científica, Universidad Nacional de Entre Ríos, Facultad de Ciencias Económicas. Profesora Adjunta en Técnicas Avanzadas de Investigación Social. Jefa de Trabajos Prácticos en Sociología, Centro Universitario Zona Atlántica Universidad Nacional del Comahue.

Vergara, Gabriela. Doctora en Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. Investigadora adjunta del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) con lugar de trabajo en el IAPCS de la Universidad Nacional de Villa María. Investigadora del Grupo de Estudios sobre Subjetividades y Conflicto (Gessyco). Investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Sociológicos (CIES). Profesora asociada en las cátedras “Universidad, sociedad y conocimientos” y “Pensamiento Social y Político” de la Universidad Nacional de Rafaela.

Table of Contents

Políticas sociales y cuestión social en la Argentina del siglo XXI

Créditos

Estudios Sociológicos Editora

Comité Editorial / Referato

Presentación: una mirada sobre las Políticas Sociales del Siglo XXI

Angélica De Sena y Rebeca Cena

Los productores ganaderos de la zona centro de Santa Cruz: políticas sociales, intervención y dinámica social en el Siglo XXI

Larry Andrade

El acceso a la tierra pública. El caso de los municipios de Tierra del Fuego, AIAS (período 2005-2015)

Nadia Belen Finck, Ayelen Martinez, Sabrina Lobato y

María Fernanda Moreno Russo

Desarrollo Local, Políticas Públicas y Matriz Sociopolítica

en la Norpatagonia

Osvaldo Agustín Alonso, Daniela Luisa Miranda, María Carolina Molinari, María Julia Spigariol y Graciela Noelia Suárez

El Plan Más Vida en Mar del Plata y el lugar invisible del trabajo femenino: las manos, los ojos y los pies del Estado

en el territorio

María Victoria Sordini

Los programas sociales en la Ciudad de Buenos Aires: ¿una convivencia no muy feliz?

Florencia Chahbenderian y Andrea Dettano

Políticas sociales desde un abordaje de la complejidad: Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos, juventudes y trabajos en cuidados sociales en la provincia de Córdoba

Rebeca Cena

Metamorfosis del trabajo y políticas sociales: una aproximación a la imagen-mundo del “Rafaela Emprende” (2009-2017)

Gabriela Vergara y Andreina Colombo

Asignaciones Familiares en Argentina y San Juan: el afianzamiento de la heterogeneidad

Marcelo Lucero

Accesibilidad promotora de inclusión. Intervención territorial y articulación de los diferentes niveles jurisdiccionales, en el Departamento Ángel Vicente Peñaloza, provincia de La Rioja

Nancy Beatriz Quintero, Laura Lorena Leguizamón

y Silvia Rita Ferraris

Asentamientos precarios del Gran Resistencia. La tolerancia como política, la precariedad como resultado

Miguel Ángel Barreto, María Laura Puntel y

Evelyn Roxana Abildgaard

Políticas de diseminación tecnológica y experiencias de acceso: desigualdad social y heterogeneidad educativa a la luz del Programa Conectar Igualdad. Una lectura desde el Noroeste Argentino

Laura Golovanevsky, Alejandra García Vargas

y María Rosa Chachagua

Datos de autores y autoras